Нова Держінспекція містобудування. Чи поменшає корупції в будівельній галузі після реформи?

В липні 2020 року Кабінет міністрів України заявив про початок роботи нового Реєстру будівельної діяльності в рамках реформи містобудування. Навесні уряд вже повідомляв про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції і створення нових органів, які (згідно з планом) мають покласти край корупції в галузі. Критики реформи знайшлися і серед експертів, і серед учасників ринку. Тим часом проблемні будівлі нікуди не зникли, а в судах – тисячі справ, де залучена ДАБІ, в тому числі як відповідач. Що в цьому розрізі змінить реформа?

Як свідчить план реформи, запуск реєстру Кабмін планував ще на червень, проте офіційно заявив про нього 17 липня. Цьому передував весняний «перехідний період», який почався з новин про ліквідацію ДАБІ. Тим не менш, судячи з судових справ, ДАБІ (принаймні формально) існує і досі. Одночасно з припиненням її діяльності уряд створює три установи.

Досі, пояснюють прихильники реформи, Держархбудінспекція фактично була уповноважена контролювати сама себе. Ідея полягає в тому, щоб розділити функції інспекції між новоствореними органами, а також запровадити нові покарання за порушення закону при будівництві, що мало б запобігти корупції.

Постановою в травні уряд ліквідував 25 місцевих підрозділів ДАБІ і утворив натомість вісім управлінь Державної інспекції містобудування (ДІМ). Ця постанова, за твердженням Кабміну, дозволила інспекції почати роботу. Але в приміщенні ДІМ, де з Радіо Свобода зустрівся її голова Юрій Васильченко в першій половині липня, вигляд необжитий: шафи і стіл ще порожні. Нова установа тільки починає роботу.

З трьох нових органів повноваження ДАБІ перебирають на себе два, пояснює Васильченко: це очолювана ним ДІМ і Держсервісбуд.

«ДАБІ до цього була (чому її, власне, ліквідували) монополістом, який у собі об’єднував функції з контролю, нагляду, дозвільно-реєстраційних функцій. Власне, це породжувало корупційні ризики величезні. По суті, там, де, наприклад, не було децентралізовано держархбудконтроль, ДАБІ не наглядало, не працювала функція нагляду взагалі, бо наглядати за собою не можна. Тобто це був той орган, який сам видавав дозвільний документ, сам його контролював, сам приймав об’єкт в експлуатацію і більше над ним, по суті, нікого не було. Це, до речі, була одна юрособа», – розповідає голова ДІМ, який короткий час також очолював ДАБІ перед самою її ліквідацією.

Читайте також: Як обвалюються одеські будинки​

Подальше реформування органів контролю, за словами Васильченка, прив’язане до реформи адміністративно-територіального устрою: планується, що при кожній зі 1 300 об’єднаних територіальних громад буде місцевий орган держархбудконтролю.

Інша пропонована зміна: дозволити перевіряти об’єкти в присутності представника місцевої влади, якщо на місці немає замовника будівництва чи його представника. Наразі така відсутність може заблокувати перевірку.

Згідно з баченням Васильченка, ДІМ буде, зокрема, контролювати те, як Держсервісбуд видає дозволи. Крім того, функції розділені всередині самої інспекції.

«Я в себе навіть в органі зробив таке розмежування функцій: центральний апарат буде займатися винятково наглядом, територіальні органи будуть займатися контролем, не буде цієї мішанини навіть всередині самого органу. В чому позитив від такої організаційної структури? Перший момент у тому, що територіальні органи здійснюють контроль, і є ще одна юридична особа, яка за ними наглядає і теж, до речі, видає їм приписи, якщо вони щось не так зробили. Тобто навіть всередині самого органу», – пояснює держслужбовець.

Критика й суди

Реформа цілком на часі, але досі не запрацювала в повному обсязі, вважає віцепрезидент столичного забудовника «Київміськбуд» Василь Дудурич.

«Якби до цієї реформи було зроблено більш ґрунтовну підготовку, вона пройшла би швидко і була би зараз актуальна. А так, як це відбулося на зміні влади (вони хотіли чимскоріше, буквально на завтра показати результат, не проаналізувавши, що на них чекає), то воно і вилилось сьогодні у непрацюючу реформу. Немає чіткої вертикалі у них, немає розуміння, коли можуть відбутися зміни. А сама реформа давно на часі і дуже потрібна галузі», – йдеться в коментарі Дудурича.

Критики реформи знайшлися і в «Офісі простих рішень і результатів», очолюваному Міхеїлом Саакашвілі. 24 липня Саакашвілі презентував своє бачення реформи, яке полягало, зокрема, в тому, щоб передати третім особам контроль над більшістю об’єктів класів наслідків СС2 та СС3.

На думку Саакашвілі, реформа в її поточному вигляді збільшує контроль держави над забудовниками, чого ОПРР не підтримує.

«Наша філософія, навпаки, переходити від держави до третіх осіб. Тому ми пропонуємо, щоб існували уповноважені акредитовані, авторизовані особи, які будуть контролювати як СС2, так і СС3. І тільки в тому випадку, коли існують об’єкти підвищеної небезпеки, тоді повинна включатися держава, яка буде додатковим органом контролю таких об’єктів», – сказав голова виконкому Національної ради реформ на презентації.

За ідеєю Саакашвілі, забудовник має укладати контракт із компанією, яка нестиме відповідальність за об’єкт і відтак контролюватиме весь процес будівництва.

Також він розкритикував ідею обов’язкового страхування ризиків, яке уряд пропонує запровадити з січня 2021 року. Під це страхування підлягатиме відповідальність атестованих і сертифікованих осіб, замовника та підрядника.

«Запровадити стовідсоткове страхування будівництва – це додаткові видатки для бізнесу, для будівництва, і це не може бути підтримане нами, тому на ринку є кілька компаній, які не добудували почате будівництво. Такі організації і їхніх керівників треба посадити, і решта проблем будуть цим вирішені. А не вигадувати якісь додаткові механізми, які здорожчують будівництво», – заявив Саакашвілі.

Втім, в разі запровадження такого заходу забудовник може витратити на страхування гроші, заощаджені на хабарях, припускає голова громадської організації «Інститут міста» Олександр Сергієнко. Без цього інструменту, на його думку, реформа не подолає корупцію в галузі.

«Вся корупція, яка була до цього в ДАБІ, перейде зараз в цю третю інспекцію (ДІМ). Боротися з цим можна лише способом – запровадження обов’язкового страхування. Коли страхова компанія страхує ризики, вона кровно, чи грошово зацікавлена в тому, щоб всі ці ризики мінімізувати. Тому страхова компанія наймає незалежних фахівців, це дуже просто, які роблять експертизу, аналіз, вивчають питання, роблять свій висновок, а далі страховик визначається, чи варто брати цей проєкт, цього забудовника, ці матеріали. Тобто в цьому випадку гроші працюють проти грошей, ніхто нікому хабарі не понесе», – аргументує експерт.

Ефективність запровадження відповідальності, навіть кримінальної, для інспекторів та спеціалістів за порушення Сергієнко коментує лаконічно: «Не врятує».

«В країні, де не працює правова система, де неможливо реалізувати закони, неможливо встановити правду в суді, будь-яка відповідальність не врятує», – стверджує він.

Так само, якщо правоохоронна система не діятиме ефективно, не спрацює і передача регулювання третім особам, зазначає Сергієнко.

Для будівель все без змін?

Два роки тому Радіо Свобода оприлюднило короткий огляд зведених із порушеннями будівель, які суд на вимогу ДАБІ постановляв повністю чи частково знести, однак ці приписи не виконувалися. Серед них житловий комплекс Comfort House в Обухові. Один з будинків поруч, вказаний на деяких сайтах нерухомості як частина цього комплексу (по вулиці Зарічна, 22), досі є об’єктом судових суперечок, повідомила Радіо Свобода місцева жителька Наталія Дронь.

Будівництво розгорнулося поруч із її будинком і, за її словами, порушує вимоги щодо відстані між будівлями. У позові проти ДАБІ Дронь вимагає зобов’язати інспекцію судитися з забудовником. Він розглядається в Окружному адміністративному суді столиці з 2015 року.

Дронь наполягає на тому, що один із будинків житлового комплексу звели, оформивши його як «реконструкцію» одноповерхової хатини в дев’ятиповерховий багатоквартирний будинок. Обухівчанка судиться в окремому провадженні також і з забудовницею Оленою Мількевич.

При цьому Дронь, за її словами, не помітила в ході судових слухань змін через ліквідацію ДАБІ. Вона припускає, що з часом в ДАБІ з’явиться «правонаступник» у судах.

Васильченко, коментуючи наслідки реформи для неоднозначних будівництв, порівнює саму галузь із будівлею – будівлею «з повністю розбитими вікнами». Серед засобів ремонту, які він пропонує: запровадження адміністративної та кримінальної відповідальності для сертифікованих спеціалістів, які мають контролювати дотримання закону при будівництві.

Якщо Міністерство розвитку громад і територій погодить, а Верховна Рада ухвалить відповідний законопроєкт, до штрафів за такі порушення може додатися й тимчасова заборона на роботу. Відповідальність урядовець пропонує і для державних інспекторів, які допускають порушення в будівництві.

«Якщо буде виявлено два порушення за один рік, такі типові, за рішенням суду цей сертифікований спеціаліст буде на рік позбавлений (права – ред.) займатися цією господарською діяльністю. З одного боку, коли почнуться такі заборони займатися господарською діяльністю, то вже ці сертифіковані спеціалісти будуть думати наперед. Не тільки в кінці, коли їх впіймають, а будуть попередньо не допускати ті порушення, які були здійснені», – вважає він.

Говорячи про наслідки для самих будівель, зведених із порушеннями, Васильченко вказує на вже наявну практику: орган державного контролю звертається до суду і, якщо забудовник не усуває порушення, вимагає припису про знесення.

У квітні 2019 року Львівська міська рада повідомила про перше, за її даними, знесення незаконно зведеної багатоповерхівки. Судячи з даних ДАБІ, принаймні станом на 2018 рік таких випадків у Києві та в Київській області не було.

Втім, до остаточного судового рішення ще треба дійти. Наприклад, справа про знесення чотирьох зайвих поверхів комплексу «Поділ Престиж», відомого також як «будинок-монстр на Подолі», вже кілька років у судах. Один з них, наприклад, скасував рішення ДАБІ про анулювання дозволу на будівництво.

Проєкт з відкритих даних Opendatabot налічує 3 282 судові справи, в яких ДАБІ є однією зі сторін. Зі слів Васильченка, хто представлятиме держархбудконтроль в судах після ліквідації інспекції, має вирішити Кабмін. Сам голова ДІМ виступає за те, щоб до моменту повного припинення діяльності старий орган довів вже початі справи до кінця.

«ДАБІ розпочинало ці справи. І, ви знаєте, досить багато залежить також від початку. Тобто, якщо ти будівлю звів на поганому фундаменті, заклав у фундаменті щось без розрахунку, так що воно буде хитатися, то як би ти якісно далі не виконував свою роботу, будинок у тебе все одно на поганому фундаменті, він завалиться. Тому в даному випадку, якщо ДАБІ розпочинало ці справи, максимально ДАБІ має їх завершувати. А далі, якщо на момент, коли ДАБІ дійсно ліквідовано і все, вона далі не продовжує своє існування, то рішення, хто далі буде займатися справами, буде ухвалювати уряд», – каже він.

Формування політики

На черзі за планом реформи – запуск Державного агентства з питань технічного регулювання у містобудуванні, який має відбутися у вересні. За словами Юрія Васильченка, перша причина ліквідації ДАБІ, а відтак і реформи – в тому, що один орган і формував, і здійснював політику в галузі.

«В положенні про ДАБІ написано, що це орган, який реалізує політику і вносить пропозиції щодо удосконалення чогось, (він – ред.) не може її формувати. Ось тут і з’являється корупційна складова. Формує політику міністерство. Орган ДІМ, Держсервісбуд, раніше ДАБІ – вони вносять пропозиції щодо вдосконалення. Але арбітром виступає Мінрегіон. Міністр – політична особа в міністерстві, тому ви розумієте, як формується політика. Тому ми для того, щоб уникнути, не йти тим шляхом, яким ішла ДАБІ раніше», – пояснює він.

Зі свого боку Олександр Сергієнко вважає, що реформі бракує ще одного запобіжника, який міг би знизити корупційні ризики в будівництві.

«Може, це дивно трохи звучить, але це створення муніципальної поліції, тому що місцева влада може приймати які завгодно рішення, як, наприклад, Київська рада приймала рішення зупинити якесь будівництво. Але вона не має силових важелів для виконання цього рішення. А якби була муніципальна поліція: приїхали, заарештували техніку, поставили блокпост якийсь, і все. А так Київрада чи навіть суди ухвалюють рішення, які забудовник не виконує», – міркує він.

Він також припускає, що місцевій владі потрібні законні важелі, щоб в односторонньому порядку розірвати договір про оренду землі, якщо забудовник не виконує своїх зобов’язань щодо будівництва. Або ж підвищувати вартість оренди, аби спонукати його використовувати ділянку за початковим призначенням.

«Найголовніше, що будівництво (в разі порушення – ред.) було б зупинене, от яке основне завдання цієї муніципальної поліції. Незаконне будівництво зупинене, і тоді таких випадків, а-ля Войцеховський чи Микитась, у нас би поменшало. Сильно поменшало. А зараз все це не працює, попри цілу купу документів, воно не працює», – констатує він.

Це вже, на думку експерта, проблема не окремої галузі, а всієї правоохоронної системи.