«Катаал үнөм» чын эле катаалбы? (2-бөлүк)

15-Август, 2020

Гүлнара Каликова Кыргызстандын экономикасынын абалына сереп салат.

Мамлекеттик кызматкерлер көбөйгөн сайын аларды тейлөөгө кеткен чыгымдар да арбыйт.

Өкмөт 2020-жылдын май айынын бюджети «катаал үнөмдү» эске алуу менен түзүлгөнүн билдирген.[i] Чын эле үнөмдөө катаалбы?

Айрыкча кризис экономиканын бардык тармактары менен бүтүндөй калкка залакасын тийгизген шартта бул мүмкүнбү? Өлкөнүн бюджетин жана экономиканын башкарган өкмөттүн ролу кандай? (2-кыстырманы караңыз)

2-кыстырма. Мамлекеттин бюджетин башкарууда өкмөттүн ролу

Кыргыз Республикасынын Өкмөтүнүн 2019-жылдын 12-сентябрындагы № 469 токтому менен бекитилген 2020-2022-жылдарга Кыргыз Республикасынын фискалдык саясатынын негизги багыттарынан.

«Мамлекеттик бюджет мамлекеттин чыгымдарын, салыктарды башкаруунун, реалдуу өндүрүштүн жана жумуш менен камсыздоонун өсүшүнө жетишүүнүн, инфляцияны көзөмөлдөө жана экономиканын өнүгүшүн тездеткен өлкөнүн социалдык-экономикалык процесстерин жөнгө салуучу негизги куралдардын бири болуп саналат».

Жооп алыш үчүн, учурдагы мамлекеттик башкаруунун тутумун карап көрсөк болот.

Мамлекеттик башкаруу жөнүндө

Кыргызстанда мамлекеттик башкаруунун натыйжасыздыгы баарына маалым. Муну глобалдык изилдөөлөр да тастыктайт. Өкмөттүн ишинин натыйжалуулугу боюнча рейтингде Кыргызстан 193 мамлекеттин ичинен 135-орунду ээлеген (Армения 90, Казакстан 85, Грузия 47-орунду ээлейт).[ii]Муну коррупцияны кабылдоо боюнча индекс да тастыктайт. Анда Кыргызстан 180 мамлекеттин арасынан 126-орунду ээлеген.[iii] Өкмөт натыйжалуу иштебегенин өзү да моюнга алат (3-кыстырманы караңыз).

3-кыстырма. КР өкмөтү мамлекеттик башкаруунун натыйжасыздыгы жөнүндө

Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешинин токтому менен бекитилген 2018-жылдын 20-апрелиндеги № 2377-VI (1.3.3; 3.1; 3.2-пункттардан) Кыргыз Республикасынын Өкмөтүнүн 2018-2022-жылдар мезгилине «Биримдик. Ишеним. Жаратмандык» программасынан.

«Айрым тармактарда жетишилген ийгиликтерге карабастан, мамлекеттик башкаруунун ийкемдүү жана мобилдүү тутумунун жетишсиздиги өнүгүүнүн негизги тоскоолдуктарынын бири бойдон калууда». «Учурда бийлик тез-тез алмашып, мамлекеттик кызматка дайындоо принциби кесипкөйлүк эмес, берилгендик болуп жатат. Мунун бардыгы мамлекеттик башкаруу тутумунун натыйжалуулугун кемитет. Ал эми мамлекеттик кызматкер болсо коом тарабынан коюлган максаттарга жетишүү, ага баа берүү жана башкаруунун кесепеттери үчүн жооп бербей жатат». «Ошол эле учурда, мамлекеттик аппаратты камсыздоого кеткен чыгымдар көбөйүүдө. Ишке ашыруунун бүдөмүк мөөнөттөрү ар дайым узарып турат. Өлкөнүн максатына жетиш үчүн мамлекеттик органдардын ишинин ирети жана макулдашуунун жоктугу коррупциянын жана көмүскө экономиканын күчөшүнө шарт түзөт».

Өкмөт өзү иштин натыйжасыз экенин моюнга алганына карабастан, мамлекеттик кызматкерлер (мамлекеттик органдардын кызматкерлери, муниципалдык кызматкерлер, мамлекеттик жана муниципалдык мекемелердин кызматкерлери) туруктуу көбөйүп жатат. Мисалы, 2000-жылы 38 миң кызматкерден 2020-жылы 60 миң кызматкерге чейин көбөйгөн.[iv]2019-жылда эле мамлекеттик кызматкерлер 1,2 миң адамга көбөйгөн.[v] Мугалимдер менен дарыгерлер мамлекеттик жана муниципалдык кызматкер категориясына кирбейт. (4-кыстырманы караңыз)

Алар көбөйгөнүнө карабастан, мамлекеттик башкарууда эмгек өндүрүмдүүлүгү 21,4% төмөндөгөн.^[vi]Мамлекеттик органдардын ишине калктын ишеними төмөн.[vii]

4-кыстырма. Мугалимдер менен дарыгерлердин саны жөнүндө жалпы маалымат

Маалымат үчүн, мугалимдер жана дарыгерлер мамлекеттик кызматкерлердин катарына кирбейт. Учурда Кыргызстандын мамлекеттик билим берүү тармагында 108 миң мугалим иштейт. Анын 78 миңи мектеп мугалимдери. Саламаттык сактоо тармагында - 49,7 миң медициналык кызматкер эмгектенет. Анын 14,1 миңи - дарыгерлер жана 35,6 миңи - медайымдар.[viii]

Мамлекетти башкаруунун баасы канча?

Мамлекеттик кызматкерлер көбөйгөн сайын аларды тейлөөгө кеткен чыгымдар да арбыйт. 20 жыл мурдагыдай эле, өлкөнүн тапкандарынын баары мамлекеттик башкаруу менен кызмат көрсөтүүнү камсыздоого жумшалат. Бир гана айырмачылыгы бар - 2000-жылы Кыргызстандын бюджетинде дээрлик тартыштык болгон эмес. Башкача айтканда, кирешелер менен чыгашалар теңделген. Ал эми 2020-жылы экономиканын төмөндөшүнө байланыштуу тартыштык 27,7 млрд. сомдон ашып бара жатат.

Мамлекеттик кызматкерлердин эмгек акысына кеткен чыгымдар (мугалимдер менен дарыгерлердин маянасы менен орточо эмгек акынын 42% түзөт) дүйнөлүк стандарттардан бир топ жогору турат. Мисалы, өнүккөн өлкөлөр бюджеттин орточо 24,5% эмгек акыга сарптайт, ал эми өнүгүп келе жаткан өлкөлөр бюджеттин 27% мамлекеттик кызматкерлерге чыгымдайт.[ix] Кыргызстанда мындай чыгымдар 2020-жылы 37,5% түзгөн. Эң кызыгы, мамлекеттик аппараттын натыйжалуулугу жалпысынан төмөндөгөнүнө карабастан, мамлекеттик сектордогу эмгек акыга жумшалган чыгашалар туруктуу көбөйүүдө. Ошондон улам 2019-жылга салыштырмалуу 2020-жылы мамлекеттик кызматкерлердин эмгек акысы 4,6 млрд. сомго жогорулаган (билим берүү тармагы 5,2 млрд. сом жана саламаттык сактоо тармагындагы 0,1 млрд. сомго чейин көбөйүшүн эске албаганда).

Мамлекеттик кызматкерлер кайда иштейт?

Мамлекеттик жана муниципалдык уюмдардын 60 миң кызматкерлерине төмөнкүлөр кирет: 19 миң мамлекеттик кызматкер; 10 миң муниципалдык кызматкер; 31 миң коргоо, коопсуздук, укук коргоо органдарынын кызматкерлери, прокуратура кызматкерлери (алардын саны жашыруун), ошондой эле мамлекеттик жана муниципалдык кызматкер статусу жок мамлекеттик жана муниципалдык мекемелердин кызматкерлери. Аталган кызматкерлер ар кандай мамлекеттик жана муниципалдык мекемелерде иштейт.[x]

Мамлекеттик органдардын курамына 87 мамлекеттик мекеме кирет, анын ичинде 12 министрлик, 33 мамлекеттик комитет, комиссиялар, кызматтар, инспекциялар, агенттиктер, фонддор жана борборлор, ошондой эле Башкы прокуратура, Эсеп палатасы, Акыйкатчы, Жогорку сот, Аскер прокуратурасы, Социалдык фонд, жети аймактагы өкмөттүн ыйгарым укуктуу өкүлдөрүнүн аппараттары жана башка көптөгөн мекемелер.

Ар бир мамлекеттик органда кээде ондогон, кээде миңдеген кызматкер иштейт. Мисалы, Юстиция министрлигинде 442 адам (2023-жылдын 1-январына 552 адамга чейин көбөйөт), Өзгөчө кырдаалдар министрлигинде 4887, Экономика министрлигинде 335, Финансы министрлигинде 975, Мамлекеттик бажы кызматында 1138, Айыл чарба министрлигинде 669, Транспорт жана жолдор министрлигинде 993, Маданият министрлигинде 180, Саламаттык сактоо министрлигинде 174, Айлана-чөйрөнү коргоо боюнча мамлекеттик агенттикте 1926, Башкы прокуратурада 1076, Суу ресурстары боюнча мамлекеттик агенттикте 4 896 адам иштейт.[xi] Мамлекеттик органдар менен кызматкерлеринин саны өлкөнүн Улуттук стратегиясынына дал келбейт (5-кыстырманы караңыз).

5-кыстырма. Мамлекеттик аппарат кандай болушу керектиги жөнүндө

Кыргыз Республикасынын Президентинин 2018-жылдын 31-октябрындагы № 221 Жарлыгы менен бекитилген 2018-2040-жылдары Кыргыз Республикасын өнүктүрүүнүн Улуттук стратегиясынан үзүндү.

9.1 жана 9.3 милдеттери: «Мобилдүү жана чакан мамлекеттик аппарат.

2020-жылга чейин министрликтердин, мекемелердин, мамлекеттик кызматкерлердин санын жаңы технологияларды киргизүүнүн эсебинен кыскартуу зарыл. Өкмөт чакан, таза, ачык, кесипкөй жана жаш болот. Мамлекеттик башкаруу тутумунун негизги принциптери жалпы ачыктык жана натыйжалуулук болот». «Мамлекеттик жана муниципалдык кызматта өлкөнүн мыкты кадрлары иштеп, эмгек акысы азыркыга караганда эки эсе көп болуш керек».

Мамлекет кандай мүлккө ээ?

Кыргыз өкмөтүнө караштуу Мамлекеттик мүлктү башкаруу фондунун сайтында жарыяланган маалымат боюнча Кыргызстанда 1760 мамлекеттик мекеме бар. Мындан тышкары, мамлекет 32 акционердик коомдун акционери жана жоопкерчилиги чектелген алты коомдо үлүшү бар. Ошондой эле 104 мамлекеттик ишканага ээлик кылат (биргелешип мамлекеттик ишканалар деп аталат).^[xii]

Адатта мамлекеттик ишканалар өлкөнүн экономикасын колдош үчүн түзүлөт. Бирок, өкмөт башчынын айтымында, алардын жарымы иштебейт, кирешеси да жок.[xiii]Ошого карабай өкмөт көп жылдардан бери алардын ишмердүүлүгүн каржылап келет. Чыгашалуу ишканаларды кармап тургандын кандай кажети бар? Андан көрө аларды сатып же жеке менчикке өткөрүп берсе болбойбу? Алар бюджеттин жүгүн жеңилдеткенден тышкары, жаңы жумуш орундарын түзүп, салык да төлөсө дурус болмок беле?

Андан тышкары мамлекет көптөгөн активдерге ээ: 620 миңге жакын техника, 21 миңден ашык имарат жана курулуштар, 412 бүтпөй калган курулуш, алты миңден ашык автоунаа.[xiv]

Мамлекеттик активдердин бир нече бөлүгү кыска мөөнөттүү, аз акчалуу ижарага берилет (ижаранын негизги баасы бир кв.м үчүн 100, 90 жана 80 сомду түзөт).^[xv] 2019-жылы бюджетке ижара акысынан 516 млн. сом түшүп, бюджеттин жалпы кирешесинин 0,3% түзгөн. Ижарага берилген активдердин көбү, ижарага берилбегендер менен катар, эскирген жана начар абалда. Ал эми капиталдык ремонт менен салымдарга каражат жок. Эмне үчүн мамлекет кирешесиз, пайдасыз активдерди каржылайт? Мамлекеттик ишканалардай эле, аларды сатып же жеке компаниялардын башкаруусуна өткөрүп берип, бюджеттин жыртыгын жамап алганы оң да. Жеке менчик ээлери инвестиция салып, жумуш орундарын түзүп, салык төлөп турганы жакшы эмеспи. Айтмакчы, мамлекет муну 2020-жылга чейин пландаштырган эле (6-кыстырманы караңыз).

6-кыстырма. Мамлекеттик мүлктү өткөрүп берүү жөнүндө

«Мамлекеттин экономикадагы катышуусун кыскартуу жана мамлекеттик секторду оптималдаштыруу багытында саясат жүргүзүлөт». «2020-жылга чейин мамлекет, стратегиялык маанидеги объекттерден тышкары баардык экономикалык объектилерди рынокко толук өткөрүп берет».

Ал эми жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдары эмнеге ээ?

Өлкөдөгү 31 шаар жана 453 айылдык аймакта 10 миң муниципалдык кызматкер иштейт. Мындан тышкары, муниципалдык кызматкер статусуна ээ эмес муниципалдык мекемелердин жана ишканалардын жумушчулары эсепке алынбай калган. Административдик-аймактык реформа жүргүзүлгөн эмес. 67 айылдык аймак бир гана айылдан турат. Ошол эле учурда кээ бир аймактар 15тен ашык айылдарды камтыйт.[xvi]Жүздөгөн, балким, миңдеген муниципалдык ишканалар жана мекемелер иштейт. Бирок алар боюнча ачык маалымат жок. Муниципалдык ишканалар менен мекемелердин иши талданып, ага баа берилген эмес. Жарандар үчүн ачык маалымат жөнүндө мыйзамдарда жазылганына карабастан ачык маалыматтарда муниципалдык менчиктин реестри жок. Жергиликтүү өз алдынча башкаруу тутумунун натыйжасыздыгы көп жагынан жалпы мамлекеттик башкаруунун натыйжасыздыгына окшош. Алар - жетишсиз каражат, кесипкөйлүктүн жоктугу, коррупцияга батканы жана калкка сапатсыз кызмат көрсөткөнү.

«Үнөм чын эле катаалбы?» деген суроого кайталы

Катаал үнөм эмес эле, тескерисинче - үнөм жок. Ал эми экономиканы ишенимдүү түрдө ысырап экономикасы деп атасак болот. Жакырчылыкка тез батып бараткан салык төлөөчүлөр натыйжасыз иштеген, саны артып бараткан мамлекеттик кызматкерлерди бакканга аргасыз. Биздин өлкө үчүн аларды багуу башка өлкөлөргө караганда кымбатка түшөт. Мындан тышкары, салык төлөөчүлөрдүн акчасы мамлекетке таандык пайдасыз компанияларды, эскилиги жеткен, чирип калган мамлекеттик жана муниципалдык активдерди, ондогон, балким жүздөгөн же миңдеген мамлекеттик жана муниципалдык мекемелерди тейлөөгө кетет. Өлкө үчүн алардын пайдасы күмөн жаратат.

Бюджетти дагы кыскартыш керекпи?

Учурда Кыргызстанда эпедимия адамдардын ден соолугу начарлап, миңдеп ашкан бул дүйнө менен коштошту. Жумушсуз калгандар миңдеп саналат. Жакырчылыкка кабылгандар күн санап кошулууда. Өкмөт экономиканы жаңы насыялар менен сактайбы? Сыягы, ошондой эле болчудай. Өкмөт мындан ары чыгымдарын азайтабы? Азырынча күмөн. Бирок май айындагыдай өкмөттүн чыгымдарды чектөөсү жетишсиз экени айдан ачык. Киреше менен салыктар кескин азайган шартта, мамлекеттик чыгымдарды да азайтыш керек. Муну кантип кылса болот? Велосипедди кайрадан ойлоп табуунун кажети жок. Кризис шартындагы башка өлкөлөрдүн тажрыйбасын, эл аралык уюмдардын сунуштарын, айрыкча, пандемия учурунда мамлекеттик чыгымдарды азайтуу жөнүндө акыркы сунуштарды карап чыкса эле болот.[xvii] Керексиз жана натыйжасыз мамлекеттик функцияларды, органдарды жана кызмат көрсөтүүнүн түрлөрүн, керексиз жана чыгашалуу мамлекеттик компанияларды да кыскартууга туура келет. Мамлекеттик сектордогу эмгек акынын өлчөмү бюджеттин бардык чыгымдарынын 27% ашпашы керек. Эскилиги жеткен мамлекеттик жана муниципалдык активдерди сатып, мамлекеттик кирешелерди көбөйтүүнүн жолдорун издеш керек. Жалпысынан, өлкөнүн киреше жана чыгашаларын экономиканы сактап калууга жана өстүрүүгө багытталышы зарыл. Бирок аны жаңы карыз алуу жолу менен чечкенге болбойт.

Биз кризистин башында эле турабыз, андыктан чукул чечимдер керек. Бюджеттик каражатты реалдуу үнөмдөбөй, бизнести колдобой туруп, экономиканы калыбына келтирүү мүмкүн эмес. Азыр мындай иштер аткарылбаса, анда өкмөт мамлекеттик кызматкерлердин айлык акысын, пенсиялар менен жөлөкпулдарды, карыздарды төлөөгө алы жетпей калган учур да алыс эмес.

Албетте, өлкөнүн экономикасынын өсүшүн камсыз кылган чаралар көрүлбөсө, бюджеттик маселелерди чечүү мүмкүн болбойт. Бул жөнүндө кийинки макалада сөз кылабыз.

Гүлнара Каликова

(Автордун пикири «Азаттыктын» көз карашын билдирбейт)

Колдонулган булактар:

[i] Правительство утвердило новый бюджет с рекордным дефицитом в 37.7 млрд сомов.

https://economist.kg/2020/05/07/pravitelstvo-utverdilo-novyj-bjudzhet-s-rekordnym-deficitom-v-37-7-mlrd-somov/

[ii] Government effectiveness - Country rankings. https://www.theglobaleconomy.com/rankings/wb_government_effectiveness/

[iii] Transparency International. Corruption Perception Index. 2019. https://www.transparency.org/en/countries/kyrgyzstan

[iv] Численность работников предприятий: организаций и учреждений по видам экономической деятельности. Национальный статистический комитет КР. http://www.stat.kg/ru/statistics/download/operational/1033/

[v] Цифры и факты: 23 июня 2020 года. На начало 2020 года численность государственных служащих Кыргызской Республики составила 19 тысяч человек. Национальный статистический комитет Кыргызской Республики. http://www.stat.kg/ru/news/cifry-i-fakty-23-iyunya-na-nachalo-2020-goda-chislennost-gosudarstvennyh-sluzhashih-kyrgyzskoj-respubliki-sostavila-19-tysyach-chelovek/; Подведены итоги учета государственных служащих и работников органов местного самоуправления. 2019. Национальный статистический комитет Кыргызской Республики. http://www.stat.kg/ru/news/podvedeny-itogi-ucheta-gosudarstvennyh-sluzhashih-i-rabotnikov-organov-mestnogo-samoupravleniya/

[vi] Анализ современного состояния рынка труда и производительности труда Кыргызской Республики. 2019. Национальный статистический комитет Кыргызской Республики. Институт статистических исследований и повышения квалификации http://new.stat.kg/media/files/92dc6ace-ed64-4d29-82cf-30724dbc262a.pdf; http://www.stat.kg/ru/news/analiz-sovremennogo-sostoyaniya-rynka-truda-i-proizvoditelnosti-truda/

[vii] Индекс доверия населения. http://www.stat.kg/ru/indeks-doveriya-naseleniya/

[viii] Статистический обзор к дню медицинского работника. Национальный статистический комитет КР. http://www.stat.kg/ru/news/statisticheskij-obzor1-k-dnyu-medicinskogo-rabotnika/

[ix] IMF. Fiscal Affairs. Issues When Cutting Government Pay to Help Reshuffle Spending in a Crisis. file:///Users/master/Downloads/enspecial-series-on-covid19issues-when-cutting-government-pay-to-help-reshuffle-spending-in-a-crisis%20(1).pdf

[x] Учёт государственного имущества Кыргызской Республики. Статистика государственных организаций Кыргызской республики по организационно-правовой форме, зарегистрированных в МАИС ЕРГИ https://www.fgi.gov.kg/state-property

[xi] Постановление Правительства КР № 473 от 22 августа 2011 года. О предельной штатной численности министерств, административных ведомств и иных государственных органов Кыргызской Республики

http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/92776

[xii] Государственные компании. Фонд по управлению государственным имуществом при Правительстве КР. https://www.fgi.gov.kg/company/company-list?pagination=%7B%22page%22:1,%22count%22:20%7D&filter=%7B%22economicActivityId%22:null,%22legalFormId%22:null,%22typeId%22:%5B1%5D,%22ownershipFormId%22:null,%22active%22:null%7D&title=&tin=

[xiii] Половина госпредприятий не работает, пришло время поставить точку — боронов.
https://ru.sputnik.kg/economy/20200627/1048822163/gospredpriyatiya-ne-rabotayut-kyrgyzstan.html

[xiv] Учёт государственного имущества Кыргызской Республики. Показатели учёта государственного имущества из межведомственной автоматизированной информационной системы "Единый реестр государственного имущества Кыргызской Республики" (МАИС ЕРГИ). https://www.fgi.gov.kg/state-property

[xv]^{^[xv]} Инструкция о порядке начисления арендной платы за пользование государственными сооружениями, зданиями, в том числе административными. http://arenda.page.kg/index.php?act=view_material&id=12

[xvi] Программа развития местного самоуправления Кыргызской Республики на 2018-2023 годы, утвержденная постановлением Правительства Кыргызской Республики от 31 октября 2018 года № 513. http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/12699?cl=ru-ru

[xvii] IMF. Special Series on Covid-19. https://www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes