11 декабря 1994 года, когда части российских вооруженных сил и внутренних войск пересекли административную границу Чечни, они не были завербованы спецслужбами, не были «отправлены в отпуск» или иным лукавым образом выведены за штат, а оставались в рамках своих ведомств. Но правовое положение и этих военнослужащих, и всей военной операции было весьма неопределенным, а возможные последствия этой неопределенности - весьма прискорбны.
* * *
29 ноября 1994 г. Совет Безопасности России принял решение о военной операции против Чечни. Ельцин выдвигает ультиматум – либо в Чечне прекращается кровопролитие, либо Россия будет вынуждена «пойти на крайние меры».
30 ноября Ельциным был подписан секретный Указ № 2137с «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», предусматривавший «разоружение и ликвидацию вооруженных формирований на территории Чеченской Республики». Указ предусматривал осуществление мер чрезвычайного положения в Чечне, предоставлял особые – в том числе и не предусмотренные Конституцией и законами РФ – полномочия группе руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований.
8 декабря состоялось закрытое заседание Государственной Думы РФ по поводу чеченских событий.
9 декабря президент РФ издал Указ № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории ЧР и в зоне осетино-ингушского конфликта», в котором правительству РФ поручалось «использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований».
9 декабря правительство РФ приняло постановление № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории ЧР и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», которым на ряд министерств и ведомств возлагались обязанности по введению и поддержанию на территории ЧР особого режима, подобного чрезвычайному, без формального объявления там чрезвычайного или военного положения.
11 декабря президент РФ подписал Указ № 2169 «О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики», отменяющий Указ № 2137с. Группа руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований согласно этому Указу должна была теперь действовать вне режима чрезвычайного положения в течение неопределенного времени.
В тот же день президент РФ выступил с коротким обращением к гражданам России, в котором он объяснял, с какой целью на территорию ЧР вводятся федеральные войска: «Наша цель состоит в том, чтобы найти политическое решение проблем одного из субъектов Российской Федерации – Чеченской Республики, защитить ее граждан от вооруженного экстремизма. Но сейчас мирным переговорам, свободному волеизъявлению чеченского народа препятствует нависшая опасность полномасштабной гражданской войны в Чеченской Республике. На 12 декабря намечены переговоры между представителями России и Чечни. Мы должны предотвратить их срыв».
Война как способ предотвратить срыв мирных переговоров – оригинально, не правда ли?
* * *
Я не буду говорить здесь о причинах и предпосылках того, что 11 декабря войска двинулись на Чечню, – только о некоторых правовых аспектах тех событий.
30 ноября 1994 года Ельцин подписал секретный Указ № 2137с, каковой указ не был опубликован и посему не подлежал исполнению в соответствии с пунктом 3 статьи 15 Конституции РФ:
«Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Теперь ведь не вызывает сомнения, что чеченская война затрагивает «права, свободы и обязанности человека и гражданина». Следовательно, приведенное положение Конституции относится к указу №2137с в полной мере.
Заметим, что Конституционный суд РФ летом 1995 года уклонился от оценки Указа – на том основании, что Указ был быстро отменен и не оказал воздействие на те самые «права и свободы».
* * *
Применение армии на территории Чечни было, кажется, неизбежно. Есть различные мнения о том, было ли необходимо (есть ведь и такое мнение, что применение армии было недопустимо). Однако для всех, в том числе и для сторонников «укрепления российской государственности» естественно требование соблюдения «конституционной законности и правопорядка» в процессе их «восстановления».
Поэтому ниже мы рассмотрим правовую аргументацию, post factum использованную для оправдания использования Вооруженных сил в Чечне. Власти ссылались, в частности, на Конституцию, закон «Об обороне», Военную доктрину, закон «О статусе военнослужащих». В этом порядки мы их и рассмотрим.
При анализе правовых аспектов принятия решения об использовании Вооруженных сил в Чеченской Республике для нас основополагающим документом является Конституция.
Относительно применения Вооруженных сил в ст. 87 Конституции, где говорится о полномочиях президента, сказано:
«В случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе».
Ни военного положения, ни состояния войны объявлено не было, да и не могло быть объявлено. Не может Россия воевать сама с собой: целое не может воевать с частью.
Утверждения российских властей, что применение армии в Чечне оправдано, означают фактическое признание ими Чечни в качестве иностранного государства. При этом, правда, надо было еще доказать, что Чечня совершила в отношении России агрессию.
Военное положение не могло быть объявлено потому, что, в соответствии с Конституцией РФ, оно может объявляться только тогда, когда Россия становится объектом агрессии или когда возникает непосредственная угроза агрессии. Ни того, ни другого со стороны Чеченской Республики не было, поэтому основания для введения военного положения отсутствовали.
Нормативным актом, непосредственно регулировавшим использование вооруженных сил, был Закон РФ «Об обороне» от 24 сентября 1992 года
В ст.ст. 20-21 Закона РФ «Об обороне» говорится о том, что военное положение обязательно вводится с объявлением войны и вводится при наличии непосредственной угрозы вооруженного нападения другого государства или группы государств.
В законе сказано, что Вооруженные силы предназначаются для отражения агрессии и нанесения агрессору поражения, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами.
Слово «агрессия» имеет точный международно-правовой смысл, определенный резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 3314 от 14 декабря 1974 года. В статье 1 агрессия определяется как применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства. Только для отражения такой угрозы может быть применена армия. Никакого «внутреннего» смысла понятие «агрессия» не имеет. «Внутренние» проблемы на тот момент должны были решать только и исключительно внутренние войска.
Есть юридическое толкование термина «агрессия». В ст.1 резолюции ООН от 14 декабря 1974 года агрессия определена как применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства. То есть речь идет о межгосударственных отношениях.
Далее в ст.10 Закона РФ «Об обороне» говорилось о том, что Вооруженные Силы не могут быть использованы в целях, не отвечающих их задачам:
«Вооруженные силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии и нанесения агрессору поражения, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации».
Некогда была в этой статье часть 3, которая дозволяла привлечение Вооруженных сил «к выполнению задач, не связанных с их предназначением… на основании закона или по постановлению Верховного Совета». После принятия новой Конституции президентским указом от 24 декабря 1993 года российские законы были приведены в соответствие с Конституцией, и эта разрешительная оговорка была отменена (приложение №2 пункт 33). И на момент начала Первой чеченской войны российская армия ни при каких обстоятельствах не могла быть применена на российской территории иначе как для отражения агрессии.
Правда, в тот же день 24 декабря 1993 года Президент своим указом приостановил действие ст. 10 Закона «Об обороне». Однако это приостановление было незаконным. Президент, в соответствии с новой Конституцией, не имел и не имеет права издавать указы, противоречащие законодательству. Он не мог указом приостановить действие закона, хотя бы и частично. Необходимо принятие соответствующего нового закона. И войска не могли быть использованы без принятия соответствующего закона.
Военная доктрина, утвержденная указом президента от 2 октября 1993 года, предусматривает использование Вооруженных сил для ликвидации «внутренних источников военных угроз». Официозные источники, ссылаясь на это положение, утверждали, что Вооруженные силы могли использоваться против националистических и сепаратистских организаций. Эта своеобразная интерпретация в нашем случае неверна: сама угроза должна была исходить извне, при этом один из ее источников должен находиться на территории России. При этом для использования Вооруженных сил должна быть установлена связь между внешним и внутренним источниками. Тогда использование Вооруженных сил было бы правомерно. И с этой позиции сформированная пропагандистским официозом «параллельная реальность» была в то время не столь абсурдна, как могло бы показаться. В этой «параллельной реальности» создавался мир, в котором применение военной силы в Чечне было оправдано не только с точки зрения обывателя, но также с позиции российского и международного законодательства. И многочисленные сообщения о связях Ичкерии с зарубежными организациями должны были определить ее как «внутренний источник внешней угрозы».
Наконец, российские власти в оправдание военных действий ссылались (в распространенной 21 декабря 1994 года агентством «Интерфакс» информации) на ст. 24 закона РФ « О статусе военнослужащих», где сущность воинского долга была определена как защита государственного суверенитета и территориальной целостности государства. Но закон РФ «О статусе военнослужащих» не регулировал вопросы применения Вооруженных сил. Эти вопросы регулировались статьями закона РФ «Об обороне». Закон «О статусе…» лишь конкретизировал права, свободы, обязанности военнослужащих применительно к действиям в условиях законности. А предназначение и границы использования Вооруженных сил были оговорены в ст. 10 закона РФ « Об обороне».
* * *
Указ 2137с впервые был опубликован четыре месяца спустя после подписания, и все это время ситуация, события разворачивались в соответствии с указом.
Не был реализован только «режим чрезвычайного положения» – для его введения требовалось бы одобрение Совета Федерации, точно так же, как для введения военного положения – Государственной думы. Намерение сделать это было высказано в «Обращении» президента от 29 ноября 1994 года, в котором даже содержалась ссылка на статью 7 закона «О чрезвычайном положении». Через два дня эти слова были названы недоразумением, возникшим по вине средств массовой информации, и был опубликован новый вариант «Обращения», из которого слова о чрезвычайном положении были тщательно изъяты.
В соответствии со статьей 88 Конституции президент имеет право «при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом», ввести чрезвычайное положение «с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». После этого Совет Федерации, в соответствии с пунктом «в» статьи 102 должен был соответствующий указ президента утвердить. Президент изобрел нечто совершенно новое: ввести чрезвычайное положение де-факто, не вводя его де-юре.
На заседаниях Совета Федерации 6 декабря и Госдумы 8 декабря не было никакого обсуждения – ни правового режима, ни ситуации по существу.
Единственным коллегиальным органом (формально – совещательным), на котором обсуждался план «умиротворения» Чечни, был Совет безопасности – образование неконституционное.
У президента была еще возможность использовать Вооруженные силы России, иные войска и воинские формирования без введения чрезвычайного или военного положения, то есть без санкции Госдумы или Совета Федерации – «для устранения последствий чрезвычайных ситуаций», в соответствии с Законом о чрезвычайных ситуациях. Но даже эта возможность – пусть бы в обход законодательной власти, но обеспечить хоть какой-то правовой режим использования войск, – реализована не была.
* * *
Мы видим, что Первая чеченская война начиналась с выведения ситуации в зоне конфликта за рамки права – как национального, так и международного. С нежелания и неумения использовать право как инструмент. Видимо, сказался советский стереотип: юриспруденция – это «факультет ненужных вещей», а закон – ненужные мешающие оковы.
* * *
№ 2137 С
УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики
В связи с продолжением вооруженного конфликта в Чеченской Республике, неподчинением требованиям о прекращении огня, сдаче оружия, роспуске вооруженных формирований, освобождении всех захваченных и насильственно удерживаемых граждан, гибелью гражданского населения и в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР «О чрезвычайном положении» и Законом Российской Федерации «О безопасности» постановляю:
1. Осуществить с 6 часов 00 минут 1 декабря 1994 г. мероприятия по восстановлению конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике согласно прилагаемому плану.
2. Создать Группу руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований, введению и поддержанию режима чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики (далее именуется – Группа) в следующем составе:
Грачев П.С. – Министр обороны Российской Федерации (руководитель)
Егоров Н.Д. – Министр Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике
Ерин В.Ф. – Министр внутренних дел Российской Федерации
Круглов А.С. – председатель Государственного таможенного комитета Российской Федерации
Куликов А.С. – заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации
Николаев А.И. – Главнокомандующий Пограничными войсками Российской Федерации
Паничев В.Н. – заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - Главный военный прокурор (по согласованию)
Пастухов Б.Н. – заместитель Министра иностранных дел Российской Федерации
Старовойтов А.В. – генеральный директор Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации
Степашин С.В. – Директор Федеральной службы контрразведки Российской Федерации
Ширшов П.П. – председатель Комитета по вопросам безопасности и обороны Совета Федерации Федерального Собрания (по согласованию)
Юшенков С.Н. – председатель Комитета по обороне Государственной Думы Федерального Собрания (по согласованию)
3. Предоставить руководителю Группы Грачеву П.С. полномочия по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности при реализации плана мероприятий по восстановлению конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике, привлечению в случае необходимости к ответственности должностных лиц, участвующих в указанных мероприятиях, вплоть до отстранения их от выполнения служебных обязанностей, а также по использованию средств и ресурсов, направляемых на решение задач по восстановлению конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике.
Установить, что распоряжения и приказы руководителя Группы Грачева П.С. обязательны для исполнения органами исполнительной власти, органами внутренних дел, органами контрразведки, воинскими частями внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации и Пограничных войск Российской Федерации, предприятиями, организациями и учреждениями, а также должностными лицами, принимающими участие в реализации плана мероприятий по восстановлению конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике.
4. Возложить на Группу следующие основные задачи:
обеспечение прекращения вооруженных столкновений, разоружения и ликвидации вооруженных формирований на территории Чеченской Республики;
организация действий по освобождению захваченных и насильственно удерживаемых граждан;
организация установления особого режима въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения;
обеспечение при необходимости деятельности особых форм управления на территории Чеченской Республики;
создание условий для восстановления законности и правопорядка в Чеченской Республике;
организация переговоров по урегулированию вооруженного конфликта на территории Чеченской Республики мирными средствами;
разработка предложений по организации внешнеполитического информационного обеспечения нормализации обстановки в Чеченской Республике, а также по оказанию срочной гуманитарной помощи населению.
5. Настоящий Указ вступает в силу с момента его подписания.
Президент Российской Федерации
Б.Ельцин Москва, Кремль
30 ноября 1994 года
2137с
Приложение к Указу Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994г. №2137с
ПЛАН мероприятий по восстановлению конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике
п/п, Наименование, Срок, Ответственные исполнители
1. Обращение Президента Российской Федерации к участникам конфликта в Чеченской Республике,
28.11
Правительство Российской Федерации,
Аппарат Совета Безопасности Российской Федерации
2. Разработать проект Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики
29.11
Правительство Российской Федерации
3. Подготовить Обращение Президента Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации об объявлении амнистии лицам, принимавшим участие в вооруженном конфликте на территории Чеченской Республики и добровольно сдавшим оружие,
29.11
Правительство Российской Федерации
4. Закрыть административные границы Чеченской Республики и воздушное пространство с целью недопущения проникновения наемников и провоза оружия, боеприпасов. Ввести особый пропускной режим на границе
ФПС России
МВД России
Минобороны России
а) План мероприятий 29.11
б) Осуществление 10.12
5. План ликвидации бандформирований на территории Чеченской Республики
29.11
Минобороны России
МВД России
6. План осуществления режима чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики,
28.11
МВД России
7. Опубликовать Обращение руководителей северокавказских республик и регионов к Президенту Российской Федерации с просьбой наведения конституционного порядка в Чеченской Республике
28.11
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
8. Организовать переговоры по проблемам урегулирования обстановки в Чеченской Республике мирными средствами
29.11
Правительство Российской Федерации
9. Рассмотреть в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Обращение Президента Российской Федерации к участникам вооруженного конфликта в Чеченской Республике
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
10. Обращение Президента Российской Федерации – Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации к солдатам и офицерам Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации
29.11
МВД России
Минобороны России
11. Обратиться к иностранным государствам о недопустимости вмешательства во внутренние дела Российской Федерации (наемники, незаконное воздушное сообщение, поставки военной техники, боеприпасов и т.д.)
29.11
МВД России
12. Создать пресс-центр по освещению обстановки в связи с выполнением плана мероприятий
29.11
Правительство Российской Федерации
13. Организация экономической помощи населению Чеченской Республики
с 29.11 весь период
Правительство Российской Федерации
14. Создать режим усиленной охраны объектов повышенной опасности на территории Чеченской Республики и в г. Москве (АЭС, химпредприятия, предприятия нефте- и газопереработки, транспортные и энергетические коммуникации, предприятия связи, метро, вокзалы, аэропорты, военные объекты)
с 29.11
Правительство Российской Федерации
Правительство Москвы
