Miért számol föl mindenféle autonómiát a Fidesz, és hogyan függenek össze ezzel a negyvencentis kilátók és erdő nélküli lombkoronasétányok? Hogyan lettünk az EU egyik legközpontosítottabb országa, és hogyan hat ez a demokráciára? Cikksorozatunk első része a fejlesztéspolitika ellentmondásait mutatja be.
Óvatos szakítást javasolt az eddigi kormányzati fejlesztéspolitikával Navracsics Tibor. Az MTI szerint azt mondta egy konferencián, hogy „vissza kell vezetni a területi szemléletet a magyar politikai döntéshozatalba”, mert bár a centralizált fejlesztéspolitika jól teljesít, de „minden eddigi lehetőségét kimerítette”.
Az vitatható, hogy mennyire teljesít jól a magyar fejlesztéspolitika. A földrajzi területek fejlettségének mérésére a GDP-t használják. 2021-ben Magyarország Budapesttel együtt nyolc statisztikai régiójából még mindig három szerepelt az unió húsz legfejletlenebbje között, a Dél-Alföld is épp csak a 21. lett.
2004-es csatlakozásunkkor öt régiónk volt az uniós átlag GDP-jének fele alatt, miközben Romániának Bukarest kivételével az összes régiója. 2021-re Romániának már csak egy régiójában ilyen alacsony a GDP (ez a régió van a húsz legfejletlenebb uniós régió között), a többi 11 megugrotta a lécet. Magyarországnak még mindig két régiója ennyire szegény.
Az ötödik Orbán-kormány területfejlesztésért felelős miniszterének szavai mégis fontosak. Ha jól értjük, akkor egy bottom-up (alulról felfelé megfogalmazódó) logika érvényesítéséért („területi szemlélet”) állt ki, ami a Fidesz-kormányzás filozófiájának ellentéte. Az ugyanis csak egyetlen hatalmi tényező, a kormány kizárólagosságát ismeri el, és bármely ágazatban, szakpolitikában, területen következetesen gyengíti és figyelmen kívül hagyja a különböző érdekek, vélemények, szakmai álláspontok intézményesülését, a sajátját viszont erővel végigviszi. Centralizált rendszere nemcsak a végrehajtó hatalom ellenőrzését, de a szakmai visszacsatolásokat is figyelmen kívül hagyja. („Ne gyere nekem a számokkal, én másképp látom a dolgokat” – mondta egy figyelmeztetésre a miniszterelnök a közoktatás államosításakor.)
A fejlesztéspolitika összefügg azzal, hogy milyen jogosítványokat kapnak az állam különböző hatalmi szintjei. Magyarországon – ahol 2022 végén a következő évi költségvetést is kormányrendelettel módosították a parlament helyett – a fideszes parlamenti kétharmad szakított az 1990 óta a településeknek (és kis részben e feletti területi szinteknek is) komolyabb közhatalmi jogosítványokat adó, húszéves önkormányzati rendszerrel. A 2011-es önkormányzati törvény utáni évek során pedig – részben a különböző válság- és veszélyhelyzetek ürügyén – a településeket egyre több jogosítványától fosztotta meg: központosították az egészségügyet, a közoktatást, a szociális ellátást és részben az igazgatási feladatokat.
Ami a fejlesztéspolitikát illeti: Magyarországon a fejlesztéspolitikai alapegység a fideszes választókerületi elnök lett (aki legtöbbször a térség parlamenti képviselője is) – állítja minden tanulmány és összes megkérdezettünk. Az országgyűlési egyéni választási körzetek a kormányzási és fejlesztéspolitikai rendszerben a hatalmi, forráselosztó központtal való vertikális összekapcsolás funkcióját látják el. Ahogy egykor a megyei tanácselnök, még inkább a megyei párttitkár.
„Ez a klientizmus – mondja lapunk megkeresésére Finta István fejlesztéspolitikai szakember. – Annyi a különbség, hogy a szocializmusban a megyéknek komoly szerepük volt, a források legnagyobb részét megyei szinten osztották el. Ma már a megyéknek ebben sincs lényegi szerepük. Van egy TOP-os keretük, de a program központi kialakítása beelőzte a megyei szintű koncepciók megalkotását.”
Mire a mostani, 2021-ben indult uniós ciklusban lezajlott volna a megyei koncepcionálási, tervezési folyamat, már készen volt az a Területfejlesztési Operatív Program, amely alapján a jövőben működni fognak. A különböző operatív programok egyeztetése pedig azt jelentette, hogy egy honlapra kiraktak egy féloldalas tájékoztatót, miközben a programok egésze egyáltalán nem volt nyilvános, akkor lehetett megismerni őket, amikor már kiküldték Brüsszelbe. „Mi értelme az ilyen társadalmi egyeztetésnek? Ez nem partnerség, ez a partnerség megcsúfolása” – mondja Finta István.
A partnerség, a megosztott kormányzás (amelyek olyan uniós fejlesztéspolitikai alapelvek, amelyek jogszabályokban is megjelennek) helyett pedig rendszerkompatibilis városvezetők vannak. Egyiküket így dicsérte Budai Gyula fideszes képviselő 2013-ban: „van egy lokálpatrióta polgármesterük, aki addig járt a nyakamra, addig járt a kormány nyakára, amíg azok a döntések meg nem születtek, aminek az alapján az önkormányzat (…) jelentős támogatást kapott”. (Idézi Hegedüs József és Péteri Gábor Közszolgáltatási reformok és a helyi önkormányzatiság című tanulmánya.)
Ha Orbán Viktor megfogadná a területfejlesztésért és az uniós források felhasználásáért felelős tárca nélküli minisztere javaslatát, akkor saját kormányzati filozófiáját kellene gyökeresen megváltoztatnia.
Minél fejletlenebb, annál kevesebb forrást kap
Az EU a kevésbé fejlett régiók számára, ahol a GDP az uniós átlag 75 százaléka alatt van, biztosítja a fejlesztési források háromnegyedét.
Mégis, a 2007-től induló és 2021-ben záruló két teljes programozási időszak forrásfelhasználási adatai azt mutatják, hogy Magyarországon a forráselosztás nem a hátrányosabb helyzetű térségek fokozottabb támogatását jelenti. Így inkább a területi különbségek növekedését, mintsem csökkenését és a periférikus térségek felzárkózását segíti elő – állapítja meg Finta István az Új Magyar Közigazgatás című folyóirat 2022. júniusi számában megjelent tanulmányában.
Emellett minél kisebb egy település, annál nagyobb az esélye arra, hogy ne kapjon támogatást. Az ezer fő feletti települések közül a 2007–2013-as időszakban mindössze kilenc, 2014–2021 között pedig nyolc település nem részesült támogatásban. Viszont az ötszáz fő alatti települések közül az első teljes programozási időszakban 542, míg a második programozási időszakban 482 település nem kapott egy fillért sem. „Vagyis közel minden második ötszáz fő alatti település legalább az egyik időszakban közvetlenül nem részesült semmilyen kohéziós forrásban” – írja a kutató.
Ennek egyik legfontosabb oka, hogy a pályázati felhívásokban olyan szempontokat határoznak meg, amelyeket jellemzően a fejlettebb térségi szereplők tudnak teljesíteni. Egy ilyen vállalkozás sokkal könnyebben tudja vállalni például a képzett munkaerő nagyobb foglalkoztatását vagy magasabb árbevételt a pályázatában, mint egy ormánsági vállalkozó. „Hiába kap plusz tíz pontot az, aki hátrányos helyzetű térségből pályázik, mert máshol képtelen versenybe szállni azokkal az elvárásokkal, melyeket egy fejlettebb térségi vállalkozó gond nélkül megugrik.” Nem százszázalékos intenzitású támogatáshoz a kisebb települések azért sem jutnak hozzá, mert az önrészhez többnyire nincs saját forrásuk.
Fönt jobban tudják
A fejlesztéspolitikában két, egymástól jelentősen eltérő modell létezik. Az ágazati típusú fejlesztésnél a tervezés, döntéshozatal a szakminisztériumokban, centralizáltan, az ágazat érdekeinek megfelelően történik. Teljesen más megközelítésű az integrált, komplex térségi, területi fejlesztési módszer. Magyarországon az uniós csatlakozástól kezdődően szinte kizárólag az ágazati módszer alkalmazása volt jellemző. Kívánatos megosztást jelenthetne a 60:40 százalékos arány, nyilván a komplex megközelítés javára – írja a szakember.
Vannak alulról építkező, az unió által preferált fejlesztési módszerek, a LEADER, illetve a CLLD, amelyeknél a helyi térségi szereplők, a vállalkozók, civilek és az önkormányzatok együtt határozzák meg a térség céljait. Ehhez kapnak forrásokat, és maguk döntik el, hogyan rangsorolják a beérkező pályázatokat. „Ez egy alulról építkező, nem centralizált modell, amelyben a lehető legszélesebb körben és a helyi igények alapján próbálják a fejlesztési célokat támogatni. A gond az, hogy a kormányzat nem szereti a decentralizált modelleket, azt, amit nem a központban döntenek el” – mondja Finta István.
Az uniós kohéziós politika a többszintű kormányzás, a partnerség (a különböző területi szinteken létező állami, önkormányzati, piaci és civil szereplők területfejlesztési mechanizmusba történő bevonása) és leginkább a szubszidiaritás elvén alapul.
Az utóbbi nemcsak az uniós fejlesztéspolitika, hanem elvileg az EU egész működésének alapja. A szubszidiaritás elsőbbséget biztosít a helyi szintnek, továbbá alulról felfele építkezve tartja elfogadhatónak a tervezési folyamatot, a döntési kompetenciák telepítését. De Magyarországon a 2021–2027-es időszakban még az egyetlen területi operatív program tervezése is centralizáltan történt.
A partnerség elve nem csak hangzatos szólam, uniós jogszabály is született arról, hogyan kell a társadalom egyes szereplőit bevonni a tervezésbe, megvalósításba, monitorozásba.
A LEADER-rendszer egy-két járásnyi területre allokál forrásokat. Ez már önmagában csökkenti annak esélyét, hogy egy megyei program esetén a források legnagyobb részét néhány fejlett központ vagy – országos programok esetén – néhány nagyváros és a főváros szívja el.
Magyarországon azonban ezt a módszert csak az uniós jogszabályok által előírt minimális források mellett működtetik, pedig alkalmazása esetén 2014–2020 között plusz tíz százalék támogatást is biztosított volna az EU. „Igaz, e módszer alkalmazása centralizált döntés helyett decentralizációt jelent, a központi befolyás helyett a helyi szereplőket, az alulról építkező kezdeményezéseket hozta volna/hozná helyzetbe” – írja Finta István, aki a LEADER Egyesületek Szövetségének is elnöke.
2014-ig még létezett partnerség a kormányzat és a LEADER-szervezetek között, azután megszűnt. A 2021–2027-es programozási időszak vidékfejlesztési tervezésébe a LEADER-szervezeteket semmilyen hivatalos formában nem vonták be.
Ellenszélben
Ha a központi fejlesztéspolitikai (és állam)filozófia szöges ellentéte az alulról építkező megközelítésnek, akkor az állami támogatás teljes hiánya mellett nehéz eredményeket elérni.
Míg az önkormányzati rendszerre nincs egységes követelmény az EU-ban, a tagállamok nemzeti hatáskörébe tartozik, a fejlesztéspolitikai követelmények 2004-től ránk nézve is kötelezők. A partnerség elvének teljes negligálására akárcsak egy értékelés formájában sem reagált a bizottság.
„A szabadságjogokkal szoros kapcsolatban álló értékek esetén a bizottság érdemi lépéseket tett (például az LMBTQ-ügy kötelezettségszegési eljárása). Mindeközben a kohéziós politika esetén – amely az EU egyik legfontosabb politikája – az európai értékek sérelme (beleértve a partnerséget vagy a többszintű kormányzást) nem érte el azt az ingerküszöböt, amelyre a bizottság egyáltalán érdemben reagált volna (például vizsgálat, értékelés formájában)” – írja Finta István.
A Magyar Falu Program nem uniós, hanem nemzeti forrásokra épül, és az ötezer fő alatti, tehát jórészt kedvezőtlen helyzetű településeket célozza. De ez is centralizált programmá vált, amelyben a helyi szereplők szinte kizárólag a kormánypárti országgyűlési képviselőkön keresztül igyekeznek érdekeiket érvényesíteni, ami nem partnerség, hanem a szocialista időszak kijárásos rendszerének újjászületése.
Bár a források nagy részét a fejlettebb térségek kaphatták meg, a Magyar Falu Program csaknem minden településnek biztosított valamire fejlesztési forrást az elmúlt három év alatt – ha nem is feltétlenül arra, amire az adott településnek éppen szüksége lett volna, nem is mindig piaci indokoltságú áron, és sokszor előre kijelölt kivitelező révén.
A forrásoknak a fejletlenebb területek felé fordítását segíti a települések és a járások besorolása fejlettségük szerint. Ezt egy kormányrendeletben teszik meg, amelyet minden programozási időszak végén felül kell vizsgálni és meg kell újítani. Ez a 2021–27-es programozási időszak előtt nem történt meg, csak egyszer, 2015-ben. A 2014-ig hódmezővásárhelyi polgármesterként is dolgozó Lázár János ekkor lett a Miniszterelnökséget vezető miniszter, és úgy tűnik, járásának mutatói egy év alatt annyit romlottak, hogy egy-két másik járás mellett a hódmezővásárhelyit is visszaminősítették, így kedvezményezetté vált.
„Nem is lenne Magyarországon szerintem LEADER, ha nem lenne kötelező – mondja Finta István. A LEADER-források csupán öt százalékát jelentik a mezőgazdasági és vidékfejlesztési alapnak, mégis óriási segítség – teszi hozzá. Ennek városi megfelelője a CLLD, amely Magyarországon csak a 2014–20-as időszakban létezett. – A TOP+-ból és ezáltal a városokból kiirtották az CLLD-t, vidékről nem tudták a LEADER-t, mert az kötelező. Pedig több mint kilencven városban működött, szerették a polgármesterek, mert saját maguk építették fel és maguk használták fel a forrásokat. Ez nyilván mindenkinek szimpatikusabb annál, mint hogy mindent központilag döntenek el, és mindig a központba kell pályázni.” E két program esetében az irányító hatóság nem dönthet, legfeljebb jóváhagyhat, a döntés helyben születik meg.
Mennyire függ össze a centralizáció azzal, hogy sikertelen volt a felzárkóztatás Magyarországon? – kérdeztük a településfejlesztési szakembert. „A pénz csupán egy eszköz. Ha nem jól használják fel, nincs előrelépés. Ahhoz pedig, hogy jól legyen felhasználva, nem kell mindent alulról építkezve eldönteni. Az optimális a központ interaktív közreműködése lenne, ha a szakértelme és a helyi tudás tudna összekapcsolódni. Mert az sem jó, ha – mint a kilencvenes évek elején – építenek háromezer víztornyot az országban, ahelyett hogy összefognának, és térségi szinten megoldanák a vízellátást.”
A másik véglet sem jó, amikor nem számít, hogy helyben mit szeretnének. „Fent eldöntik, hogy ezt fogjátok kapni, vagy nem kaptok semmit. Ez nem fogja szolgálni annak a településnek, térségnek a felzárkózását, hiszen nem arra fordítják a pénzt, ha egyáltalán kapnak, amire leginkább szükség lenne.”
A cikk folytatásában az önkormányzatiság kiüresítését mutatjuk be.
