15 лютого у Верховній Раді зареєстрували урядовий законопроєкт про внесення низки змін у законодавство щодо діяльності НАБУ, аби воно відповідало Конституції України.
Що саме пропонує змінити Кабмін? Що кажуть про це народні депутати? Та чому антикорупційні експерти і саме Національне антикорупційне бюро невдоволені законодавчою ініціативою урядовців?
Яких змін для НАБУ хоче уряд?
Пропозицій кілька. Зокрема:
- перетворити Національне антикорупційне бюро з державного правоохоронного органу на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом;
- забрати у президента повноваження призначати та звільняти директора НАБУ та надати їх Кабінету міністрів;
- надати право проводити конкурсний добір на посаду директора НАБУ конкурсній комісії з дев’яти осіб, до якої включити: трьох представників від Кабміну, а також трьох представників від РНБО (замість трьох представників від президента, як це зараз) і трьох від Кабінету міністрів на підставі пропозицій донорів, які надавали Україні міжнародну технічну допомогу в запобіганні та протидії корупції (замість трьох осіб від Верховної Ради, як це зараз).
Окрім того, у перехідних положеннях законопроєкту йдеться про те, що «особа, яка станом на день набрання чинності цим Законом займає посаду першого заступника Директора Національного антикорупційного бюро України, здійснює всі повноваження Директора Національного антикорупційного бюро України, передбачені законом, до моменту призначення Директора Національного антикорупційного бюро України в порядку, визначеному цим Законом».
Усі ці пропозиції розробляло і вносило на розгляд уряду Міністерство юстиції України.
Що про законопроєкт кажуть експерти?
Щойно почала з'являтись перша інформація про законодавчу ініціативу уряду, як антикорупційні експерти одразу висловили своє занепокоєння.
Так, зокрема, голова «Центру протидії корупції» Віталій Шабунін заявив про те, що подібними змінами до законодавства підривається легітимність усього НАБУ як органу, адже у разі ухвалення документа, Національне антикорупційне бюро отримає і виконувача обов'язків із повноваженнями директора, і директора з не припиненими повноваженнями.
«У підсумку така конструкція повністю підриває легітимність будь-яких рішень ОБОХ: і в.о. (Углави) і директора (Ситника). Татаров радісно плескає в долоні, Єрмак витирає скупу сльозу щастя зі щоки Ахметова. Мені здається, що таке формулювання – не помилка, саме так і було задумано: не просто звільнити Ситника, а підірвати роботу всього НАБУ», – вважає Шабунін.
Така ситуація, за його словами, призведе до втрати Україною довіри міжнародних партнерів, а відтак не буде ні грошей МВФ, ні нормальних стосунків зі США, ні зближення з НАТО, ні подальшої євроінтеграції.
Що кажуть у НАБУ?
Урядовим законопроєктом незадоволені і в самому Національному антикорупційному бюро. Зокрема, через те, що:
- Кабміну («вищу ланку якого становлять особи, підслідні НАБУ») надається «контрольний пакет» голосів у складі конкурсної комісії з відбору директора Нацбюро та право остаточного рішення щодо складу комісії зовнішнього контролю з проведення щорічної незалежної оцінки (аудиту) НАБУ;
- реорганізацію НАБУ, яка випливає зі зміни статусу НАБУ, «можуть використати як привід для зміни кадрового складу, який є найціннішим ресурсом у протидії та боротьбі з корупцією на вищих щаблях влади в державі».
Відтак у відомстві наголошують, що урядовий законопроєкт є свідченням «чергового об’єднання владного ресурсу задля боротьби з НАБУ» і може відібрати у Нацбюро «реальну спроможність протидіяти та викривати топ-корупцію в Україні».
Що про законодавчу ініціативу уряду кажуть у Раді?
Радіо Свобода поспілкувалося з усіма представниками депутатських фракцій у Верховній Раді.
Багато із них говорять про те, що законодавче удосконалення процедури призначення директора НАБУ необхідне, однак такі зміни, наголошують парламентарі, не мають бути підставою для звільнення чинного директора Національного антикорупційного бюро Артема Ситника, інакше це буде неправомірно.
«Для мене дуже дивним є насправді перехідне положення законопроєкту, а саме норма щодо того, що перший заступник директора НАБУ виконує обов'язки директора. Якщо це звільнення директора НАБУ з ухваленням закону, то це для мене є ще більш дивним, бо станом на зараз (і це не змінює законопроєкт) законом передбачений виключний закритий перелік підстав для звільнення директора НАБУ і жодної з цих підстав зараз немає. Якщо ми беремо практику звільняти за відсутності підстав (просто нормою в законі), то навіщо тоді ми взагалі пишемо закони? Мені здається, це неприйнятно», – зазначила у коментарі Радіо Свобода очільниця антикорупційного комітету, представниця «Слуги народу» Анастасія Радіна.
На тому, що ухвалені закони не можуть мати зворотної дії, наголошує і представник комітету з питань правової політики, член «Батьківщини» Сергій Власенко.
«Так, треба міняти механізми призначення і звільнення керівника НАБУ, але це повинно стосуватися наступного керівника НАБУ. Я системно критикую пана Ситника від початку його роботи на посаді очільника НАБУ за багато речей. Але змінювати закон на догоду комусь про звільнення когось заднім числом неправильно з точки зору базових принципів функціонування держави. На жаль, такими механізмами зловживав попередній президент Янукович, такими механізмами зловживав попередній президент Порошенко, і я би дуже не хотів, щоби чинний президент наслідував Януковича і Порошенка в цьому», – зауважив Власенко В коментарі Радіо Свобода.
Щодо формування конкурсної комісії, яка має проводити конкурсний добір на посаду директора НАБУ, думки розділились.
«Зараз по закону там є представники ОП, ВР та Кабміну – фактично всі ці три органи контролюються однією політичною силою, тому це не може бути аполітичним призначенням і цю процедуру потрібно змінювати», – наголосила у коментарі Радіо Свобода членкиня фракції «Голос» Олександра Устінова.
Однак і те, що їх наразі пропонують замінити на представників РНБО не є правильним, вважають у «Європейській солідарності».
«У нинішніх умовах президент, який є головою РНБО, очевидно, що цей орган і його рішення від президента залежать. І знову ж таки в нинішніх умовах Кабінет міністрів – це фактично уряд Зеленського. Таким чином Володимир Зеленський хоче мати ще й свого директора НАБУ», – пояснила у коментарі Радіо Свобода Вікторія Сюмар.
Водночас у ОПЗЖ проти того, аби до складу цієї комісії входили представники від міжнародних донорів.
«Згідно з Порядком залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 15.02.2002 № 153, донором може бути будь-яка іноземна держава, уряд та уповноважені урядом іноземної держави органи або організації, іноземний муніципальний орган або міжнародна організація, що надають міжнародну технічну допомогу відповідно до міжнародних договорів України. Тому їх участь у призначенні керівника правоохоронного органу, який має досить широкі повноваження, є неприйнятною, оскільки створює реальну загрозу суверенітету держави, її національній безпеці, а також порушує принцип невтручання у внутрішні справи», – зауважила у коментарі Радіо Свобода представниця «Опозиційної платформи – «За життя» Антоніна Славицька.
У питанні того, чи потрібно змінювати статус Національного антикорупційного бюро з правоохоронного органу на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, єдиної думки депутати теж не мають.
Поки у ОПЗЖ вважають, що це було б правильним кроком, у «Батьківщині», наприклад, наголошують, що питання є достатньо складним і потребує ґрунтовного обговорення.
«Статус НАБУ – це елемент питання «Яка антикорупційна структура потрібна взагалі Україні?». Можливо, якісь функцій необхідно розподілити, можливо, якісь функції треба додати, можливо, якісь функції треба прибрати, можливо, кількість антикорупційних органів треба зменшити або збільшити. Але така робота з аналізу всієї антикорупційної інфраструктури має бути проведена. Треба забути про політичні гасла і гасла в питаннях антикорупційних органів, та піти до фахової професійної дискусії», – наголошує член «Батьківщини» Сергій Власенко.
Тим часом представниця «Голосу» Олександра Устінова у коментарі Радіо Свобода розповіла, що у парламенті уже попередньо обговорювали законопроєкт, згідно з яким у НАБУ пропонують «повністю забрати внутрішню безпеку».
«Нікого зараз не цікавить, що зараз відбувається в СБУ, в Нацполіції чи в ДБР (де вже рік не можуть вибрати керівника), а зараз намагаються послабити національне антикорупційне бюро, забравши в нього функцію внутрішнього розслідування своїх же власних працівників», – пояснює парламентарка.
Подібної думки і представниця «Європейській солідарності» Вікторія Сюмар. За її словами, більш правильним кроком у реформуванні НАБУ було б навпаки посилення незалежності цього відомства.
Наразі депутати зареєстрували вже три альтернативні до урядового законопроєкти щодо діяльності НАБУ:
- за авторства «слуг народу» Олександра Ткаченка та Івана Шинкаренка, а також ексслуги, а нині представника депутатської групи «За майбутнє» Антона Полякова;
- за авторства представника «Опозиційної платформи – «За життя» Григорія Мамки;
- за авторства представниці «Голосу» Олександри Устінової.
Як пояснюють свій законопроєкт у Мін'юсті?
Згідно з поданням, оприлюдненим на сайті Верховної Ради, представляти у парламенті проект Закону щодо реформування НАБУ буде міністр юстиції Денис Малюська.
У коментарі Радіо Свобода він пояснив, що не наполягатиме на тому, аби депутати ухвалили законопроєкт щодо Національного антикорупційного бюро в тому вигляді, в якому він зараз зареєстрований на сайті Верховної Ради,
«Переговори щодо цього законопроєкту ще тривають. Він знаходиться кілька тижнів у експертів Міжнародного валютного фонду і вони поступово дають свої рекомендації, згідно з якими ми коригуємо законопроєкт, щоб надати додаткові гарантії незалежності НАБУ, а також прозорості конкурсу на нового директора. Відповідно, у нас ще немає комплексного погодженого тексту», – зазначає Малюська.
У будь-якому разі, за словами міністра, кінцевий текст законопроєкту «має зберігати інституційну незалежність та інституційну спроможність НАБУ як органу».
Щодо перехідних положень документу, які наразі передбачають те, що «особа, яка станом на день набрання чинності цим Законом займає посаду першого заступника Директора Національного антикорупційного бюро України, здійснює всі повноваження Директора Національного антикорупційного бюро України, передбачені законом, до моменту призначення Директора Національного антикорупційного бюро України в порядку, визначеному цим законом», то, за словами міністра Малюськи, це був вимушений крок з боку авторів законопроєкту і його попередньо узгоджували з народними депутатами, громадськими активістами та після консультацій з Офісом президента.
«Хочемо ми цього чи ні, але Ситник як директор НАБУ не є прохідним по кількості голосів у парламенті. Нам потрібен якийсь перехідний механізм на кілька місяців, щоб статус НАБУ і його директора не був під питанням (а зараз він під питанням). Тому найпростіший шлях з точки зору проходження закону у парламенті – зробити на кілька місяців в.о. директора НАБУ першого заступника, а за ці кілька місяців обрати нового директора за новим прозорим конкурсом», – вважає міністр.
За його прогнозом, фіналізований текст законопроєкту може бути готовий вже до кінця цього тижня.
Чому взагалі хочуть змінювати законодавство щодо НАБУ?
Артем Ситник був призначений директором НАБУ 16 квітня 2015 року указом п’ятого президента України Петра Порошенка. Однак, наприкінці серпня 2020 року Конституційний суд визнав неконституційним цей указ. У суді погодилися, що президент діяв поза межами своїх конституційних повноважень, оскільки посада директора НАБУ не віднесена Конституцією до посад, призначення на які здійснює президент.
НАБУ назвало рішення Конституційного суду політично вмотивованим. Там заявили, що ухвала не означає звільнення Артема Ситника з посади директора бюро або скасування попередніх рішень.
27 жовтня Окружний адміністративний суд Києва повідомив, що постановив вилучити з Єдиного державного реєстру дані про Артема Ситника як директора Національного антикорупційного бюро України. У відповідь НАБУ назвало рішення «заангажованим і абсурдним у правовому сенсі».
27 листопада 2020 року у парламенті було зареєстровано законопроєкт про зміни до закону про НАБУ, яким пропонується забрати в президента повноваження призначати директора Національного антикорупційного бюро України. Парламент не підтримав цей законопроєкт.
Чому Ситник як директор НАБУ влаштовує не всіх?
6 вересня 2019 року Сарненський районний суд постановив, що директор НАБУ Артем Ситник порушив декларування, за що має сплатити штраф у майже 3,5 тисячі гривень. Згодом цей вирок підтвердив і апеляційний суд.
Йдеться про відпочинок Ситника у мисливських угіддях на Рівненщині в період 2017–2019 років. За версією слідства, це було за чужі гроші, тож директор НАБУ мав задекларувати все як подарунок.
Ситник наголошує: за відпочинок платив сам, а у самій справі він бачить, зокрема, помсту міністра МВС Арсена Авакова.
Саме вищезгаданий вирок щодо директора НАБУ став головним аргументом для тих, хто почав вимагати його звільнення з посади.
Критикуючи нинішнього очільника Бюро, частина депутатів наголошує, що після такого «довіри до Ситника немає» і «він має піти, бо дискредитує сьогодні собою всю інституцію».
Окрім адміністративного правопорушення, є й інші аргументи, якими критики обґрунтовували необхідність звільнення Ситника. Один із них – «відсутність помітних результатів роботи НАБУ».
У результаті на початку лютого 2020 року в Раді навіть з’явилася постанова щодо відставки Ситника. Її ініціатор – одеський мажоритарник від «Слуги народу» Артем Дмитрук. Єдина політсила, яка тоді в повному складі не підтримала постанову «слуги народу» Артема Дмитрука щодо звільнення Артема Ситника, була фракція «Голос».
Постанову про звільнення Ситника частина депутатів пропонувала розглянути у сесійній залі 4 березня, аби одночасно з відставкою уряду провести голосування за звільнення директора НАБУ.
Утім, цього не сталося ні того, ні наступного дня. Спікер Верховної Ради відмовився ставити цей документ на голосування, пояснивши, що така постанова «не може бути проголосована, тому що вона не відповідає Закону України».
Згідно з чинним законодавством, президент – єдиний, хто може, звільнити директора Національного антикорупційного бюро.
