Конституція Зеленського: як президент України пропонує переписати Основний закон?

Законопроєкт про зміни до Конституції, який вносить до парламенту президент Володимир Зеленський, ліквідує райони та прибере з Основного закону назви областей та місто Севастополь. Натомість з’являться нові посади та нові адміністративні одиниці та інший порядок їхньої зміни. Ці новації на Банковій пояснюють децентралізацією. Натомість опоненти Зеленського вже назвали ці зміни «централізацією». А президента з новими повноваженнями – порівнюють із царем. Що саме Зеленський хоче змінити в Конституції?

Проєкт змін до Конституції України від президента Володимира Зеленського, датований 13 грудням 2019 року, має позначку «щодо децентралізації». Він пропонує радикально змінити структуру місцевої влади в Україні, зменшити термін її повноважень та, великою мірою, посилити вплив на неї президента й уряду.

Чому цей проєкт змін виник саме зараз, у «міжвиборчий» період?

Конституцію змінюють в рамках «мінських угод» – МЗС

Про зміни до Конституції, та про їхній зв’язок із «мінським процесом» в Офісі президента говорили ще напередодні «нормандської зустрічі». 5 грудня помічник президента України Андрій Єрмак заявив про готовність України в разі успішних переговорів у «нормандському форматі» змінити Конституцію в напрямку децентралізації і продовжити дію закону про особливості місцевого самоврядування для окупованих нині районів Донбасу.

За словами міністра закордонних справ України Вадима Пристайка, Київ виконує Мінські угоди, вносячи до Конституції зміни, які передбачають децентралізацію в усій Україні.

«В Мінських угодах сказано, що Україна погоджується на конституційну реформу, в основі якої лежить децентралізація. Українська сторона зараз віддана домовленостям, які були. І це те, про що сказав Зеленський, що ми все одно йдемо на зміни до Конституції, які передбачають децентралізацію по всій Україні», – заявив очільник дипломатичного відомства в ефірі телеканалу «Інтер».

Український міністр згадав і про позицію Росії щодо таких змін. За його словами, «російська сторона пропонує спрощений варіант, так як вони собі бачать ідеальний варіант для них – зміни до Конституції».

На момент заяви Пристайка, 13 грудня, текст президентських змін до Конституції на сайті Верховної Ради був відсутній. Через це, а також через резонансні затримання і суди у справі вбивства Павла Шеремета, громадянське суспільство аж до понеділка не приділяло значної уваги «Конституції Зеленського».

Тим часом у Мінських угодах ідеться про те, що у змінах до Конституції мають закріпити особливий статус «окремих районів Донецької та Луганської області»(ОРДЛО), погодивши такі зміни з «представниками» цих районів. Ані міністр закордонних справ, ані Офіс президента України наразі не уточнюють, чи відбувається погодження конституційних змін з представниками російських гібридних сил, які контролюють окуповані райони Донбасу, а якщо відбувається – то в якій формі.

Проте саме цей пункт «Мінська» викликав під стінами Верховної Ради заворушення 31 серпня 2015 року, коли загинули чотири бійці Нацгвардії, та ще декілька бійців та учасників протесту були поранені. В тих змінах до Конституції, пропонованих президентом України Петром Порошенком, містилася норма: «особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей визначаються окремим законом», яка й викликала обурення частини опозиційних партій та громадянського суспільства.

Після подій 31 серпня та після розгляду цих конституційних змін в першому читанні, до цього вже не поверталися.

Але що натомість пропонує у своїй версії Конституції президент Володимир Зеленський? Радіо Свобода наводить найбільш значущі зміни.

Що буде з Донбасом?

У президентських змінах до Конституції Донбас не згадується взагалі. Водночас є чинний закон про особливий порядок самоврядування в ОРДЛО, термін дії якого спливає цього року. Раніше президент України Володимир Зеленський заявляв, що буде написано новий закон, спільно з експертами і громадянським суспільством. Однак 10 грудня президент зауважив, що Україна поки що просто продовжить на рік дію старого закону про Донбас.

У проєкті змін до Конституції не згадуються ані Донецька, ні Луганська області. Там взагалі відсутні назви областей, які перераховані в чинній Конституції. При цьому змінювати межі та назви територіальних одиниць, ліквідувати їх чи утворювати нові може «Верховна Рада за поданням Кабміну». Про конституційну більшість голосів чи зміни до Конституції для таких рішень у президентській версії основного закону не йдеться.

Ці та інші моменти дають підстави стверджувати, що «Зеленський знайшов спосіб тихенько задовольнити Путіна», так витлумачив норми «Конституції Зеленського» депутат від «Європейської солідарності» Олексій Гончаренко.

«Класична історія від Зеленського «про децентралізацію» (насправді про централізацію) та про те, яким чином тихенько задовольнити Путіна без 300 голосів Ради. З новими змінами до Конституції Верховній Раді достатньо мати 226 голоси, аби змінити правовий статус будь-якої громади, міста та області. Нас всіх тримають за дурнів, а також знищують місцеве самоуправління», – констатує Гончаренко.

Адміністративний устрій: Крим «залишається», Севастополь «зникає»

Основні зміни до Конституції, запропоновані Володимиром Зеленським, стосуються саме територіального устрою України та децентралізації.

• В Україні залишаються об’єднані територіальні громади і області, але не залишиться жодного району. Замість них створять нові одиниці – округи. Також серед адміністративно територіальних одиниць згадується місто Київ та Автономна республіка Крим.
• Змінити пропонують і 133-ю статтю чинної Конституції: про те, що статус міст Києва та Севастополя визначається окремими законами. Її пропонують переписати так: «Правовий статус міста Києва як столиці України визначається окремим законом». Чи означає це, що анексоване Кремлем місто Севастополь позбавили особливого статусу, чи правка має якийсь інший сенс – до кінця не зрозуміло.
• Національно-культурна автономія кримських татар, яка активно обговорювалася владою та суспільством упродовж останніх шести років, у «Конституції Зеленського» ніяк не відображена.
• На чолі округів, областей та міста Києва стоятимуть префекти – посадовці, які великою мірою візьмуть на себе функції голів державних адміністрацій, та яких призначатиме президент за поданням Кабміну.
• Виконавчу владу в областях і округах здійснюватимуть територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади, а не місцеві державні адміністрації, як це було раніше.
• Втім, місцеве самоврядування залишається: державні адміністрації продовжують здійснювати свої повноваження на місцях до створення окружними та обласними радами своїх виконавчих комітетів. Їх мають створити на підставі майбутнього закону про місцеве самоврядування – але не пізніше, ніж до 1 березня 2021 року.
• Утворення і ліквідація громад, округів, областей, встановлення і зміна їхніх меж, віднесення поселень до категорії сіл, селищ, міст, найменування і перейменування поселень, громад, округів, областей відноситься до повноважень Верховної Ради за поданням Кабінету міністрів.
• Зміна меж громад, областей і населених пунктів чи їхнє перейменування відбуватимуться відповідно до спеціального закону, але – з урахуванням думки місцевих мешканців.
• Адміністративно-територіальний устрій України, статус адміністративно-територіальних одиниць; правовий статус міста Києва як столиці України визначається виключно законами України.

Що цікаво: нині голови міст чи територіальних громад і місцеві депутати працюють по п’ять років. Але у змінах до Конституції пропонують стиснути цей термін до чотирьох. Причому чергові місцеві вибори в усій Україні мають відбутися через 90 днів після набуття чинності закону про місцеве самоврядування.

Про позачергові вибори: Верховна Рада отримує право призначати їх не пізніше ніж через 180 днів із дня дострокового припинення повноважень голови громади або чинного складу ради громади, окружної чи обласної ради. Якщо ж хтось із місцевої влади ухвалить будь-який акт, який суперечить Конституції та загрожує державному суверенітету – дострокові вибори мають відбутися упродовж 120 днів.

Президент отримує додаткові повноваження, а його призначенці на місцях «можуть все»

Префект, тобто голова округу чи області, призначається не більше ніж на три роки. У змінах до Конституції йдеться, що він «підконтрольний президентові та уряду».

Але президент України, відповідно до «Конституції Зеленського», зможе не лише призначати префектів (голів районів). Ще він отримує повноваження скасовувати деякі з їхніх рішень. А коли префект побачить в якомусь рішенні місцевої влади, наприклад, загрозу суверенітету, президент призупиняє роботу голови або всього складу місцевої ради. Тим часом він звертається до Конституційного суду і призначає на час розгляду справи так званого уповноваженого, який тимчасово очолює виконавчі органи місцевих рад. В уповноваженого будуть й інші можливості – їх має визначити окремий закон.

А тим часом Конституційний суд має на розгляд таких справ сім днів. Далі – два варіанти: або КСУ визнає правоту місцевої влади і скасовує рішення президента. Або – припиняє повноваження місцевої ради та призначає її перевибори.

Повертаючись до посади префекта. Виходячи зі змін до Конституції, він матиме право:

• Наглядати за місцевою владою: чи виконує вона Конституцію та закони. Раніше таку функцію мала прокуратура.
• Стежити, чи виконує місцева влада акти президента і уряду, координує місцеві представництва центральних органів влади.
• «Префект спрямовує і координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади, забезпечує їхню взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану»
• Робити подання президентові про скасування місцевих рішень, які, на думку префекта, не відповідають Конституції України або загрожують суверенітету чи національній безпеці.
• Видавати акти, які є обов'язковими на території, на якій працює префект. Їх можуть скасувати президент або уряд.
• Префект може мати й інші функції, якщо вони передбачені законом.

Повноваження, які президент Володимир Зеленський пропонує надати собі та своїм призначенцям, роблять його подібним до царя або президента Росії, порівнює колишній народний депутат Борислав Береза.

«Наприклад там є пункт, який дозволяє людям президента (префектам) знімати з посади будь-якого обраного мера або голову громади. Правда, нібито тимчасово. Але ми ж пам'ятаємо, що в Україні немає нічого більш постійного, ніж тимчасове. А ще в цих поправках є можливість скасовувати рішення місцевих рад. Загалом, про своє право обирати і делегувати повноваження своїм обранцям можете забути. Президенту, мабуть, краще знати, що вам треба! І тепер дерибан землі та бюджетів піде під контролем ОП. А протидія ДБР, СБУ і ГПУ? Так їхнє керівництво фактично призначає президент. А значить це будуть «бджоли проти меду». Чистісінька спроба узурпації від Зеленського, Богдана і Єрмака. І привіт із «Ерефії». Президент, який може призначати майже всіх, навіть главу ДБР, стає фактично царем» – обурюється Береза.

Зі свого боку, автори законопроєкту пояснюють такі зміни децентралізацією і приведенням законодавства у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування.

Але співголова фракції «Європейська солідарність» Ірина Геращенко побачила у цьому документі цілком протилежне: 16 грудня на погоджувальній раді вона заявила, що «Конституція Зеленського» – це скасування європейських підходів та припинення децентралізації як такої.

«Правляча партія прийшла до влади під гаслами народовладдя. Внесені президентом зміни до Конституції насправді свідчать про те, що скасовується європейська модель децентралізації. Вводиться система, коли президент вводить «смотрящих», яких називає модних словом «префект». Президент зможе зупиняти повноваження мерів та міських рад, а також за поданням префекта призначати «державних уповноважених». Це ніяке не народовладдя. Очевидно, що пострадянські люди намагаються повернутись в New USSR», – так оцінює проєкт змін до Конституції співголова фракції «ЄС» Ірина Геращенко.

Коли можуть змінити Конституцію?

Перший заступник голови фракції «Слуга народу» Олександр Корнієнко сподівається, що Верховна Рада передасть законопроєкт «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» у Конституційний Суд в п'ятницю, 20 грудня. Цей крок є необхідним для всіх можливих змін до Конституції.

«Починається все із спрямування законопроєкту щодо змін до Конституції до Конституційного суду. Це так зване «нульове» голосування. Я думаю, що в четвер ми навряд чи зможемо відправити, тому що текст з'явився тільки сьогодні. Текст є невідкладним. Він виноситься в порядок сесії, і завтра, я думаю, проголосуємо за скорочення термінів підготовки до «нульового читання», щоб у п'ятницю спробувати спрямувати його до Конституційного суду», – прогнозує Корнієнко.

Він сподівається, що до кінця поточної сесії парламенту, тобто у січні, парламент матиме висновок про відповідність цього законопроєкту Конституції. Але він не виключив, що ухвалення змін до Основного закону може пересунутися на осінь, якщо КСУ не поспішатиме.

Деякі з нових посад та їхніх повноважень, зокрема префекти та їхні контролюючі функції, до законопроєкту Зеленського згадувалися в серпні 2015 року, в проєкті змін до Конституції від тодішнього президента Петра Порошенка.