(Рубрика «Точка зору»)
Якщо порівняти функції та повноваження уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі – омбудсмен) і недержавних правозахисних організацій (НПО), то можна вважати омбудсмена частиною співтовариства правозахисних організацій. Відмінність в тому, що омбудсмен діє від імені держави в межах певних процедур, визначених законом. Тим не менше одним із головних ресурсів підвищення ефективності інституту омбудсмена є його співпраця з НПО. Працівники Секретаріату омбудсмена могли б разом із НПО створити національні превентивні механізми відповідно до Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань, здійснювати спільні візити до місць несвободи, вести моніторинг дотримання прав людини, готувати річні доповіді, займатися інформуванням про стан прав людини і професійного середовища, і суспільства загалом, вихованням у сфері прав людини; нарешті, вони могли б співпрацювати при розгляді заяв про порушення прав і свобод.
Можна дати таке визначення: Уповноважений Верховної Ради з прав людини є вищою незалежною публічною посадовою особою, діяльність якого спрямована на утвердження і захист прав людини й основних свобод, а також на громадський контроль за реалізацією режиму їхнього гарантування державними органами і посадовими особами. Місією уповноваженого є організація автономної системи недержавних органів контролю за забезпеченням прав людини та основних свобод і керівництво нею. Це визначення було б доцільним закріпити в законі про уповноваженого.
Через те, що омбудсмен одержує величезну кількість скарг, які його апарат просто не в змозі вчасно і всебічно розглянути, НПО могли б виступити в ролі своєрідних фільтрів, що виділяють із усього потоку скарг ті, котрі дійсно зв’язані з порушенням прав людини, і які омбудсмен повинний розглядати у відповідності зі своїми повноваженнями. Такий попередній розгляд скарг можна було б організувати в тих регіонах, де будуть відкриті представництва омбудсмена і саме в ці представництва будуть направлятися скарги на ім’я омбудсмена від жителів регіону. На мій погляд, представництва омбудсмена доцільно відкривати в тих регіонах, де вже працюють відомі й авторитетні правозахисні організації, що могли б працювати в прямому контакті з представником омбудсмена. Ці організації могли б здійснювати первинний аналіз скарг. Для реалізації цієї ідеї потрібно в Положенні про представників омбудсмена, яким повинна регулюватися їхня діяльність у відповідності зі ст.11 Закону, передбачити співробітництво представників омбудсмена з представниками правозахисних організацій.
Крім цього, омбудсмен і його представники могли б розглядати звернення про порушення прав у конкретних випадках безпосередньо від НПО. На перший погляд, Закон про омбудсмена це не передбачає. Однак, звернімо увагу на дві обставини. По-перше, у формулюванні ч.1 ст.17 Закону про те, що омбудсмен «приймає і розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи осіб, що діють у їхніх інтересах», не вказується, що «особи, що діють у їхніх інтересах» – це фізичні особи. По-друге, у ч.1 ст.17 сказано, що омбудсмен приймає і розглядає звернення відповідно до Закону України «Про звернення громадян», а ст.16 останнього передбачає як суб’єктів звернення і «організації, що здійснюють правозахисну діяльність». Таким чином, НПО можуть бути суб’єктом звернення до омбудсмена про порушення прав і свобод у конкретних випадках.
Було б доцільним створити інститут виділеної скарги, тобто описати критерії, при виконанні яких НПО будуть звертатися до омбудсмена з проханням про розгляд відповідних порушень. На мій погляд, цей набір критеріїв повинний бути наступним:
а) порушення права є системним (тобто обумовленим чинним законодавством) і масовим – таким, яке стосується великих груп людей;
б) високий рівень насильства над особистістю, що породжується порушенням;
в) волаюча несправедливість, що виникла внаслідок порушення;
г) даний прецедент створює серйозні загрози правам людини в майбутньому;
д) несумісність порушень з рівнем свободи, типовим для посттоталітарних суспільств.
Нетипові порушення – біль небезпечні
Останній критерій потребує пояснень. Є багато порушень прав людини, характерних для країн перехідного періоду від тоталітаризму до демократії, хоч і виявляються в них у різному ступені: жорстокість поліції, закритість влади; порушення виборчих прав, маніпуляції суспільною свідомістю через ЗМІ; бідність людей похилого віку і так далі. А є порушення нетипові, вони серйозні і небезпечні, оскільки означають зазіхання влади на волю народу і несуть погрозу реставрації тоталітаризму. До таких порушень слід віднести політичні переслідування, з’єднані з насильством і/чи обвинуваченням у здійсненні кримінальних діянь; насильницькі зникнення; позбавлення волі журналістів у зв’язку з виконанням ними професійних обов’язків; порушення прав меншин, з’єднане з насильством; використання силових структур, зокрема, служби безпеки, у політичних цілях та інші.
Такий підхід дозволить омбудсмену та його апарату відразу виділяти з загального потоку звернень ті звернення, що говорять про безумовні грубі порушення і тому в першу чергу вимагають уваги омбудсмена. В інших випадках НПО могли б допомогти людям, що до них звертаються по допомогу, написати звернення до омбудсмена від їхнього імені.
Регіональні представники уповноваженого мають також опікуватися організацією спільних візитів до місць несвободи в своєму регіоні працівників Секретаріату та НПО.
Омбудсмен і НПО могли б об’єднати свої зусилля для підвищення поінформованості органів влади і суспільства про права людини, для освіти в сфері прав людини і виховання прав людини. Насамперед, на мій погляд, суспільство має потребу в інформації про успіхи в захисті прав людини. Тому представляється надзвичайно корисним випуск періодичного видання з описом успішних прецедентів захисту прав людини як омбудсменом, так і НПО. Одночасно таке видання було б цінним практичним посібником по застосуванню механізмів захисту прав людини.
Омбудсмен і НПО могли б також успішно співпрацювати в поширенні інформації про права людини у вигляді серії просвітницьких листівок «Ваше право», у яку ввійшли б апробовані фахівцями і підписані омбудсменом положення законодавства про права людини в конфліктних ситуаціях, що найбільш часто зустрічаються. Це можуть бути такі листівки, як, наприклад, «Ваші права при затримці й арешті», «Ваше право на захист честі і гідності», «Ваше право на допомогу при народженні дитини», «Ваше право на одержання житлової субсидії», «Ваше право на земельну ділянку», «Ваші права при відключенні від енерго-, тепло-, водо- чи газопостачання» і т.д. НПО могли б готувати короткі і ємні тексти, що формулюють права, а омбудсмен і його апарат могли б апробувати ці тексти. Потім ці листівки, завірені підписом омбудсмена, НПО могли б друкувати масовими тиражами і поширювати серед населення на різних публічних заходах, у навчальних установах, підприємствах і організаціях.
Доцільно готувати, видавати і поширювати не тільки друковані, а й аудіо-, фото- і відеоматеріали з прав людини. Було б надзвичайно корисним зробити передачу «Ваше право» на одному з загальнонаціональних телеканалів, де омбудсмен і НПО демонстрували б підготовлені відеоматеріали.
Надзвичайно важливим є виховання прав людини в дитячому і молодіжному середовищі. Крім підтримки звичайних форм навчання НПО могли б проводити під егідою омбудсмена конкурси на кращий твір про права людини і конкурси малюнків і фотографій для школярів, олімпіади для студентів, спеціальні заходи, присвячені Дню прав людини, Дню політв’язня і т.д. Такі публічні кампанії й акції сприяли б утвердженню прав людини в суспільній свідомості.
Інформування професійного середовища, щорічні доповіді
Не менш важливим є інформування професійного середовища про міжнародні механізми захисту прав людини. Зокрема, актуальне ознайомлення суддів, адвокатів, співробітників правоохоронних органів із європейськими правовими нормами, зокрема, практикою Європейського суду з прав людини, правом Європейського Союзу й ін. Спільна підготовка омбудсменом і НПО перекладів і дайджестів рішень Європейського суду з прав людини, видання і поширення відповідних збірників було б дуже корисним для зміни правової парадигми в професійному середовищі.
Залишається, як і раніше, актуальним проведення спеціалізованих семінарів із прав людини для представників так званих «професій ризику» (співробітників органів внутрішніх справ і служб безпеки, службовців пенітенціарних установ, адвокатів, суддів, прокурорів, військовослужбовців, лікарів, журналістів, профспілкових діячів, соціальних працівників), представників законодавчої і виконавчої гілок влади, зв’язаних зі створенням і виконанням законодавства, що стосується прав людини. Ці семінари могли б проводитися спільно Секретаріатом омбудсмена і НПО.
Для аналізу законодавства і практики в контексті відповідності Конституції та міжнародним угодам у сфері прав людини НПО та апарат омбудсмена можуть створювати робочі групи з представників НПО, що спеціалізуються в напрямку дослідження певного права чи групи прав, і представників відповідних відділів офісу омбудсмена. Ведучи моніторинг цього права щорічно, ці робочі групи будуть відслідковувати всі зміни в законодавстві і практиці та зможуть змінювати закони й інші нормативні акти і впливати на практику. Річні аналітичні звіти про результати моніторингу можуть бути складовими частинами річних доповідей про положення з правами людини. Корисно при цьому готувати також річний огляд інформаційних джерел про порушення досліджуваного права.
Для комплексного дослідження стану з правами людини в країні правозахисні організації звичайно використовують форму щорічної доповіді про дотримання прав людини в країні. Складання такої доповіді є традиційним засобом доведення до відома громадськості – як національної, так і міжнародної – інформації про порушення прав людини в країні з метою поліпшення ситуації. В Україні такі доповіді регулярно готуються НПО з 2004 року. Підготовка річних звітів омбудсменом є його обов’язком. Природно було б організувати спільну роботу щодо підготовки річних доповідей.
Одним з найбільш важливих актів реагування на серйозні порушення прав людини є конституційне подання омбудсмена в Конституційний Суд. І тут НПО також могли б співробітничати з омбудсменом, підготовляючи разом з ним конституційні подання про неконституційність тих чи інших положень нормативних актів і невідповідність Конституції адміністративної практики. По суті, конституційні подання омбудсмена повинні бути одним із результатів його спільної роботи з НПО по моніторингу прав людини.
Законодавчою основою для співробітництва НПО та омбудсмена є ч.3 статті 10 Закону про омбудсмена: «При Уповноваженому з метою надання консультаційної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина може створюватися консультативна рада (яка може діяти і на громадських засадах) із осіб, що мають досвід роботи в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина». Консультативна рада може стати інструментом для організації співробітництва.
Новий український омбудсмен Валерія Лутковська працює лише два місяці, але вже здійснюється багато що з перерахованого вище: омбудсмен опікується декількома серйозними порушеннями прав людини, отриманими від правозахисників, проведені перші спільні візити до місць позбавлення волі, реорганізована структура Секретаріату, створюється Консультативна рада. Декілька фахових активістів громадського правозахисту почали працювати в штаті Секретаріату. Можна сподіватися, що навіть за сьогоднішніх несприятливих зовнішніх умов українці отримають кращу допомогу в захисті своїх прав, ніж раніше.
Євген Захаров – голова Харківської правозахисної групи
Думки, висловлені в рубриці «Точка зору», передають погляди самих авторів і не конче відображають позицію Радіо Свобода
