- На саммите в Казахстане Россия, Казахстан, Азербайджан, Туркмения и Иран подписали конвенцию о правовом статусе Каспийского моря, которую пытались согласовать более 20 лет.
- Конвенция так долго не согласовывалась из-за противоречащих во многом интересов прибрежных государств: экономических, военных и других.
- Фактически документ представляет собой мини-конвенцию по морскому праву, только применительно к отдельно взятому морю.
- В результате подписания конвенции произошла нормализация, оформление де-факто существующего довольно длительное время положения.
- Главная проблема для России – военно-стратегическая, она оговорена и решена в пользу тех установок, которые доминируют в Москве.
Ведущий – Владимир Кара-Мурза – старший.
Видеоверсия программы
Владимир Кара-Мурза-старший: На саммите в Казахстане Россия, Казахстан, Азербайджан, Туркмения и Иран подписали Конвенцию о правовом статусе Каспийского моря. Документ пытались согласовать более 20 лет. Ситуацию мы обсудим вместе с нашим гостем – Александром Шумилиным, главным научным сотрудником Института Европы Российской академии наук.
Александр Иванович, как вы считаете, почему так долго согласовывалась конвенция о правовом статусе Каспийского моря?
Александр Шумилин: В основном из-за противоречащих во многом интересов прибрежных государств. Речь шла о том, как разделить в экономическом плане доходные недра Каспийского моря, как договориться о транзитных путях, трубопроводах, которые должны и могут пересекать это водное пространство, соединяя между собой экономические комплексы государств, расположенных на противоположных берегах этого водного ресурса. Военный аспект кардинально важен, его принимают в расчет все государства и в плане обеспечения обороны своего побережья. Правда, непонятно – от кого, поскольку на побережье этого моря нет враждующих государств, но вдруг возникнет какая-то серьезная опасность в военном плане, и нужно ее предусмотреть. Это один аспект – проблемы, связанные с обороной. Другой аспект связан с недопущением, как сейчас решили, третьих государств, которые могут оказаться враждебными по отношению к побережным странам Каспийского моря, в военном отношении, нерасположением военных баз, портов и запретом на транспортировку военных грузов каждого из пяти упомянутых государств. Это очень важный аспект. Третий аспект касается военной проблематики Каспийского моря и связан с расположением там, например, мощной Каспийской флотилии России. Она, по пониманию и замыслу российских стратегов, должна иметь свободу маневра, для перемещения кораблей этой флотилии не должно быть создано преград – дополнительных по отношению к тому, как это оговорено сейчас на уровне двусторонних договоренностей, но и в целом. Договоренности существуют, нет договора. Сейчас появляется конвенция: срединная часть Каспийского моря считается морем, а не озером, она свободна для перемещения всех судов, включая военные. И в этом плане установки российских моряков, капитанов и адмиралов учтены сейчас в этой конвенции.
Владимир Кара-Мурза-старший: У нас на связи журналист Аркадий Дубнов, эксперт по Центральной Азии и странам СНГ.
Аркадий, как вы считаете, то, что основная площадь водной поверхности Каспийского моря останется в общем пользовании, – это не противоречит интересам государств, которые находятся в его бассейне?
Вспомним фразу Владимира Путина о распаде СССР как величайшей геополитической катастрофе ХХ века – сегодня он приложил руку к легитимному утверждению этого распада
Аркадий Дубнов: Сколько государств – столько и интересов. Но я замечу некоторую погрешность, как мне показалось, в словах моего коллеги. Я полагаю, что все-таки новая конституция Каспийского моря (как назвал эту конвенцию Нурсултан Назарбаев) учреждает статус Каспия не как озера и не как моря. И если не считать Каспий морем, то это позволяет не прикладывать к нему нормы Конвенции ООН по морскому праву. Главным достоинством для России нового статусного определения является то, что Каспийская военная флотилия оставила за собой право оперировать по всему зеркалу Каспия, за исключением национальных территориальных и рыболовных зон. Это чрезвычайно важно. И это является одним из главных элементов преимущества России в компромиссе, который был достигнут этим документом. Здесь нет проигравших. Это система win-win. Но только у каждой из сторон разные победы. За возможность использования зеркала моря в общем доступе, кроме национальных зон, сегодня выступают все, потому что это состоявшиеся суверенные государства, субъекты международного права, которые теперь имеют на Каспии свои морские пограничные силы, и даже просто вооруженные силы на море – и это уже признаки государства. В 91-м году распался Советский Союз, сегодня мы видим продолжение этого распада, потому что еще больше укрепилась суверенизация отдельных частей бывшего СССР. Россия была вынуждена признать полноценные суверенитеты Туркменистана, Казахстана и Азербайджана, принимая их морские границы за границы суверенных государств. Вспомним фразу Владимира Путина о распаде СССР как величайшей геополитической катастрофе ХХ века – сегодня он приложил руку к легитимному утверждению этого распада.
Владимир Кара-Мурза-старший: У нас на связи адвокат Владимир Гладышев, специалист по морскому праву.
Владимир, почему этот документ согласовывали более 20 лет? Не потому ли, что долгое время не могли решить, считать ли Каспийское море внутренним озером или полноценным морем?
Владимир Гладышев: Да, это была одна из причин. Вторая причина – это принципы разграничения морского дна. Третья причина – дилемма, как проводить магистральные трубопроводы по дну Каспийского моря: с согласия прибрежных государств или нет. Последний момент сводился к тому, может ли Туркменистан проводить газопроводы по дну Каспийского моря в обход России и без согласия России или не может. Три этих вопроса были решены. Каспийское море было признано не частью Мирового океана, а не морем как таковым, на которое распространяются третья Конвенция ООН по морскому праву, Конвенция ООН по морскому праву, выработанная в 1958 году. Вместе с тем это и не внутреннее озеро. Было специально сказано, что на принцип разграничения Каспийского моря не распространяется принцип разграничения морских озер. Фактически документ представляет собой мини-конвенцию по морскому праву, только применительно к отдельно взятому морю. Участники переговоров переписали очень многие основные положения Конвенции ООН по морскому праву, прежде всего касающиеся территориального моря, это было названо территориальными водами, и режим несколько отличается от Конвенции по морскому праву. Нет открытого моря, но есть режим водного пространства со свободой судоходства, которое тоже несколько отличается от режима Конвенции ООН по морскому праву. И есть режим 10-мильных рыболовных зон, которые сильно отличаются от исключительно экономической зоны в Конвенции ООН по морскому праву. Территориальные воды составляют 15 морских миль, а не 12, как по Конвенции ООН по морскому праву.
Решен вопрос разграничения между Россией и Азербайджаном, Туркменистаном и Казахстаном, но не решен в Южной части Каспийского моря с участием Ирана. Что касается прокладки трубопроводов по дну Каспийского моря, то в тексте конвенции было написано, что это делается только по уведомлению прибрежного государства. Например, Туркмения теоретически может с участием западных консорциумов проложить свои магистральные трубопроводы через секторы Ирана и России, уведомив их, не запрашивая разрешения. При этом в конвенции есть техническое приложение об окружающей среде, в котором написано, что прибрежное государство может либо заблокировать, либо надолго оттянуть прокладку магистральных трубопроводов по соображениям экологии. Как это будет работать – точно себе никто не представляет. Видимо, на данный момент это максимум возможного компромисса.
Владимир Кара-Мурза-старший: Александр Иванович, это в целом выгодно России или пришлось пойти на какие-то серьезные уступки?
Основные интересы, как они понимаются российским руководством, соблюдены, но пришлось пойти на компромиссы
Александр Шумилин: Основные интересы, как они понимаются российским руководством, соблюдены, но пришлось пойти на компромиссы. Они состоят в выделении определенного участка дна, а в перспективе – в возможности избежать конфликтов с соседними прибрежными государствами для разработки этих шельфов, нефте- и газодобычи. До сих пор воздерживались от активной разработки, ибо некоторые участки считались спорными. Сейчас есть спор между Ираном и Азербайджаном. Иран поспешно начал разрабатывать один из участков, на который претендует и Азербайджан. То есть это выгода, которая применима к каждой из прибрежных стран. Каспий в последние несколько лет на слуху в связи с перемещениями Каспийской флотилии и ударами по запрещенной в России организации "Исламское государство" на территории Сирии. Возможность для повторения подобного рода маневров и ударов российской флотилии сохраняется, она может передвигаться, как и флот любой из соседних прибрежных стран, по срединной части Каспия (это опять же принцип моря), не заходя в прибрежные 15 миль и рыболовецкие зоны. Так что интересы соблюдены. Россия, которая с ревностью относилась к проекту трубопровода из Туркменистана в Азербайджан, сможет оказывать воздействие на темпы строительства этого проекта в связи с зацепкой, касающейся права каждой из стран давать свою оценку экологическим угрозам, производным от конкретных экономических проектов. То есть возможность воздействия, возможность влияния есть. Но запретить этот проект Россия не в состоянии. К этому и сводится компромисс.
Владимир Кара-Мурза-старший: В конвенции сказано, что запрещено присутствие на Каспии вооруженных сил государств, которые к данному региону не относятся. Аркадий, на кого этот прозрачный намек?
Аркадий Дубнов: Речь идет о том, что пять каспийских стран относятся к региону Каспийского бассейна, а другие страны не должны там присутствовать, во всяком случае – в военном измерении. Речь идет о Соединенных Штатах и о присутствии стран НАТО. Это второй элемент компромисса, второй элемент победы России в этом консенсусе, на который она променяла отказ от категорического запрета на прокладку трубопроводов по дну Каспия с востока на запад. Сегодня, когда геополитика превалирует над экономикой, для России очень важно иметь аргументы, некие инструменты, чтобы не допустить четкого присутствия внерегиональных, внеблоковых сил (если считать НАТО блоком, который противостоит ОДКБ). Последние полгода из Москвы через прессу (а иногда и через официозы) постоянно спускаются обвинения в адрес Казахстана, что его участие в транспортировке через Каспий американских грузов невоенного назначения для американского контингента в Афганистане чревато тем, что в них может присутствовать как военная компонента, так и некая аппаратура, якобы вредоносная либо используемая для слежения за каспийским пространством – российским и казахстанским. С той же частотой, как из Москвы уходят такого рода обвинения, из Астаны уходят опровержения.
Сегодня Тегеран, находящийся под еще более серьезным прессом американцев, опасается того, что еще одна страна региона может быть использована в качестве территории транзита американских грузов в Афганистан. Я имею в виду Туркменистан. Он, есть сведения, находится под давлением американцев, которые хотели бы, чтобы Ашхабад предоставил свою территорию для другого маршрута в Афганистан. Он был бы на полторы тысячи километров короче казахстано-узбекского маршрута. Но туркмены пока не прогибаются. А если они прогнутся, то этот маршрут будет идти практически вдоль (или близко) туркмено-иранской границы. И конечно, нашим союзникам персам это совсем не нравится. Поэтому здесь Иран уступил свое требование раздела Каспия на пять равных частей, на чем чуть ли не два десятка лет Тегеран настаивал категорически. Уступил в обмен на то, что он получит бонус в качестве неприсутствия американцев в этом регионе. Но он получил еще один бонус, потому что до сих пор не разделено дно Каспия, согласно этой конвенции, и Иран застолбил за собой право иметь решающее влияние на определение принципа раздела дна. Он будет торговаться за гораздо большую территорию, чем нынешние 13%, которые ему исторически отведены.
Владимир Кара-Мурза-старший: Противоречит ли условиям конвенции то, что Россия использовала Каспийское море как стартовую площадку для военно-космических сил для ударов по Сирии?
Владимир Гладышев: Нет, это не противоречит. Военная деятельность прибрежных государств там никак не ограничивается. За пределами территориальных вод каждого из прибрежных государств, которые составляют 15 морских миль, по конвенции, существует общая свобода судоходства для пяти стран, в рамках которой они могут делать все, что хотят, только друг на друга не нападать. В отношении третьих стран деятельность никак не ограничивается. А в рамках 15-мильного пояса, который называется "территориальные воды", можно проходить быстро, непрерывно через территориальные воды других стран. Например, если российский военный корабль проходит через территориальные воды Казахстана, Туркменистана, он должен проходить быстро, не останавливаясь, не совершать определенных подозрительных действий.
Владимир Кара-Мурза-старший: Александр Иванович, можно ли будет использовать Каспийское море как стартовую площадку для ударов по Ближнему Востоку?
Александр Шумилин: Да, это одна из важнейших установок российского военного руководства. Когда госсекретарь российского МИДа господин Карасин подчеркнул, что интересы российских военных учтены в полной мере, он имел в виду именно это.
Владимир Кара-Мурза-старший: Какие конфликтные ситуации вокруг дележа недр возможны между государствами, подписавшими конвенцию?
Аркадий Дубнов: Я по-прежнему считаю, что это рамочная конвенция. Она позволяет решить проблемы освоения, в том числе и совместного, этих месторождений. Конфликтный ресурс остается, и надо иметь это в виду. Поэтому эта конвенция должна упредить возможный конфликт своими инструментариями.
Владимир Кара-Мурза-старший: Какие еще вопросы остались неотрегулированными? Например, добыча осетровых пород рыб и так далее, чтобы было все по закону.
Владимир Гладышев: Насчет осетровых рыб – это практически не отрегулировано. На церемонии подписания Путин сказал, что Россия за то, чтобы продлить мораторий на добычу осетровых рыб. Возможно заключение конвенции по образцу рыболовных конвенций, ограничивающих вылов в открытых частях Мирового океана, по регионам или отдельным промысловым видам рыб. Есть региональные организации по рыболовству в северо-западной Атлантике, где есть районы в открытом море, где теоретически все имеют право ловить, но поскольку ресурс ограниченный, страны добровольно самоограничиваются и определяют друг для друга квоты. Вот такое соглашение теперь возможно после определения базовых параметров. И видимо, Путин это и имел в виду, что пока такие конкретные договоренности в рамках общей рамочной конвенции не будут выработаны, имеет прямой смысл продление моратория на добычу осетровых. Я хотел бы обратить внимание на тот момент, который в конвенцию не был отражен, но прозвучал в выступлении Путина. Путин сказал, что теперь больше не будет договоров между СССР и Ираном 21-го и 40-го годов. Это очень интересно и очень важно. Эти договоры советские международники активно обсуждали еще в 79-м году, во время событий в Иране, когда к власти пришел Хомейни. Дело в том, что по договору 21-го года, и вроде это было подтверждено в 40-м году, Советский Союз обладал правом вмешательства, ввода войск в Иран в определенных случаях. И сейчас Путин фактически сказал, что больше этого права не существует. То есть эта конвенция рассматривается как нечто большее, чем просто морская конвенция. Это рассматривается как основа региональной безопасности. Понятно, что никто вводить войска из Москвы в Иран не собирался, но это Путиным было подано как уступка Ирану, как ликвидация раздражителя, который существовал в двусторонних отношениях на протяжении долгого времени.
Владимир Кара-Мурза-старший: Ликвидирована ли уже угроза высыхания Каспийского моря и изменения его береговой линии?
Александр Шумилин: Нет, до конца не ликвидирована. Действительно, это серьезная угроза, которая сохраняется. Есть прогнозы, что процесс засыхания будет нарастать. И в этом плане очень важно вернуться к тому определению, что это рамочная конвенция. А что означает "рамочная" применительно к береговым линиям и к проблеме разделения дна? Разумеется, на данный момент линии разделения не прочерчены на картах, только приблизительные пунктиры. А главный принцип, который заложен в основу рамочного характера конвенции, предполагает договоренности каждой страны со своим соседом. Иран настаивал на равном разделении всего Каспия на пять равных частей – и водного пространства, и дна. Таким образом, он мог бы обрести 20% и дна, и водных ресурсов. Но это неприемлемо для соседних государств. Реализация этого варианта означает, что прибрежная зона сохраняется как суверенная, а водное пространство, шельф и дно принадлежат Ирану. Поэтому линии разделения дна пока не определены, они должны быть согласованы. И в этом плане уступка Ирана довольно существенна. Потому что, в конечном счете, он приобретет, может быть, даже меньше всех, если там не будет каких-то компромиссов, уступок от соседей – Туркменистана и Азербайджана. Но контроль дна, контроль над шельфом – это принципиально важно. Запасы нефти и газа на Каспии оцениваются по текущим ценам где-то в пределах 6,5 триллиона долларов, это гигантская сумма. И каждая из сторон рассчитывает получить от нее максимально возможную отдачу.
Это и не поражение, и не какое-то выдающееся достижение российской политики
Владимир Кара-Мурза-старший: А есть ли какая-нибудь история этого вопроса? Мы помним, что Каспийское море уже делили в гражданскую войну. Очевидно, тоже существовали какие-то договоренности, пока их не отменила советская власть.
Владимир Гладышев: Я не помню, чтобы в то время были особенные договоренности. Территориальные воды в то время составляли в Мировом океане три морские мили. Средняя длина полета пушечного ядра береговой артиллерии XIX века. Считалось, что никто не может эффективно контролировать пространство больше трех миль. И средства добычи нефти в то время были довольно примитивные, нефть могли добывать только на мелководье. Если это была проблема, то больше теоретическая, чем практическая. А бокового разграничения тогда не было. Проблема возникла после Второй мировой войны, когда была история с Ираном и с советскими войсками. В 50-е годы была популярна книга Джеймса Олдриджа "Дипломат", где описывался этот очень интересный эпизод. После чего на Каспии было два государства – Советский Союз и Иран. То есть то, что мы сейчас видим, – первый раз в истории на Каспии устанавливаются какие-то границы. До этого Иран считал, что там никаких границ быть не должно, это общее море, и ни на какие переговоры не шел. Советский Союз считал, что теоретически и практически границей на Каспии должна быть линия, которая называлась Астара – Гасан-Кули. Астара – это местечко на туркменском побережье, Гасан-Кули – это на азербайджанском побережье. И эта прямая линия между двумя этими местечками, с точки зрения Советского Союза, являлась границей для всех целей, в том числе для целей морского дна. Фактически это были внутренние воды СССР по одну сторону и внутренние воды Ирана по другую сторону. Это никак не оформлялось. Направлялись ноты Ирану в 50–70-е годы. Например, с иранской стороны залетает разведывательный самолет U-2, советский истребитель его сбивает или прогоняет. И пишется нота протеста: "Самолет ушел в сторону моря и пересек линию Астара – Гасан-Кули, тем самым он пересек государственную границу между СССР и Ираном". Иран на это ничего не отвечал. Нота подшивалась в досье. И для каких-то будущих разбирательств считалось, что это будет подтверждением того, что эта граница существовала на протяжении длительного времени. До вчерашнего дня больше никакой границы на Каспийском море не было.
Владимир Кара-Мурза-старший: Аркадий, исчезла ли проблема усыхания Каспийского моря и изменения его береговой линии? Или она остается актуальной и для Каспийского моря, как и для Аральского?
Аркадий Дубнов: Конечно, эта проблема не исчезла, и вряд ли она в обозримом времени исчезнет. Это проблема мировой экологии... Некоторое время назад все гидрологи радовались, что уровень Каспия поднимается, все восстанавливается, и вдруг года два назад подъем прекратился. А вместе с такого рода изменениями, конечно, может меняться и береговая линия. Кстати, исходная линия, от которой будут отсчитываться 15 миль территориальной зоны, а потом 10 миль рыболовной зоны, еще будет определяться. И это будет еще довольно серьезной проблемой.
Я бы хотел обратить внимание на очень интересный аспект – пограничная линия Астара – Гасан-Кули. Правда, тут коллега немножко перепутал: Астара – это азербайджанский берег, а Гасан-Кули – это туркменский берег. Эта линия, введенная росчерком одного из руководителей, по-моему, НКВД в 30-е годы и подтвержденная Сталиным. Она довольно жестко соблюдалась с двух сторон, в первую очередь с советской стороны. Советские рыболовные шхуны туда старались не заходить. Не заходили и иранцы. Согласно этой линии Ирану отводилось приблизительно 12-13% акватории моря. И когда мы говорим о том, что конвенция теперь справедливо заменяет собой советско-иранские договоры 21-го и 40-го годов прошлого века, то как будет сегодня с этой линией? Каспийская военная флотилия получает право, как и другие военные структуры каспийских стран, бороздить зеркало Каспия за пределами национальных секторов. Изменится ли как-то де-факто режим апеллирования Каспийской флотилии? Получит ли она возможность заходить за эту линию? Как и в отношении пограничных катеров Азербайджана либо Казахстана. На этот вопрос никто не ответил, но это чрезвычайно интересно с точки зрения прецедента решения такого рода проблемы.
Владимир Кара-Мурза-старший: Решила ли Россия одну из своих внешнеполитических проблем? Или нажила себе еще четыре проблемы – по числу своих соседей по Каспию?
Александр Шумилин: Я думаю, что Россия урегулировала эти вопросы. Ведь произошла нормализация, оформление де-факто существующего довольно длительное время положения. Что касается захода за эту линию российских кораблей. На мой взгляд, это решается в духе конвенции, ее рамок и принципов, посредством договоренностей с соответствующим государством, в данном случае с Ираном. Если российским кораблям нужно нанести удар по Сирии, то никакой иранский аятолла не будет препятствовать вхождению российской флотилии на строго оговоренный временной промежуток для нанесения ударов по объектам, в уничтожении которых Тегеран заинтересован не меньше России. Я не помню, прописано это или нет, но корабли каждого из государств могут при оговоренных условиях проникать в 15-мильную зону, пересекать ее, не останавливаясь и не создавая дополнительных угроз для суверенов в этой части водного пространства. Главная проблема для России – военно-стратегическая, она оговорена и решена в пользу тех установок, которые доминируют в Москве. Вопрос нефте- и газодобычи, распределения, разграничения, делимитации участков со стороны России и соседей – это не такая большая проблема. Об этом уже говорилось, в основном решения были достигнуты. Проблемы были с Ираном, а с четырьмя другими участниками конвенции больших противоречий в этом плане не было. И если есть согласие, то это, скорее, снижение уровня напряженности, чем повышение. Следовательно, это просто фиксация в рабочем режиме того, что было, того, что есть. Это и не поражение, и не какое-то выдающееся достижение российской политики.
Владимир Кара-Мурза-старший: Очевидно, мы будем продолжать эту тему. Особенно после того, как США восстановили свои санкции против Ирана. Этот район остается одним из очагов напряженности на мировой карте.
