"Дыры" в российском законодательстве позволяют использовать государственные средства на улучшение имиджа представителей власти и кандидатов на выборах, в том числе через систему госзаказов.
Отделение международной антикоррупционной организации Transparency International – Russia по Алтайскому краю, проанализировав портал госзакупок и публикации в прессе, выявило открытое использование бюджетных средств на улучшение имиджа с помощью местных, региональных и федеральных средств информации.
Структура, которую описывает Transparency International, выглядит довольно просто. Распорядителем бюджетных средств в Алтайском крае является краевое Управление по печати и информации. Ему в 2015 году было выделено из бюджета 217 970 000 рублей. Управление является учредителем и соучредителем ряда коммерческих предприятий, в том числе девяти типографий, ООО "Амител", которому принадлежит одно из двух крупнейших информационных агентств, газеты "Алтайская правда" и издательского дома "Регион". Именно издательский дом является крупнейшим получателем бюджетных средств от алтайского управления. В 2015 году ему было выделено 102 777 000 рублей. В свою очередь, большая часть этих средств переправляется в принадлежащее "Региону" "Телерадиоиздательское агентство "Катунь".
Если открыть сайт "Клуб регионов", получивший столь щедрые платежи от "Катуни", то можно увидеть, например, такую публикацию о пресс-конференции губернатора Алтайского края Александра Карлина: "Участвовавшая в пресс-конференции исполнительный директор Ассоциации туроператоров России Майя Ломидзе отметила, что Алтайский край показывает эксклюзивную динамику развития туризма уже в течение последних нескольких лет. В этом регионе развиты все виды туризма, которые только могут быть в данных климатических условиях. Ломидзе считает, что власти Алтайского края и лично губернатор – это пример того, как надо выстраивать работу с бизнесом. Она рассказала, что Карлин лично встречается с руководителями туроператоров и приглашает их к сотрудничеству".
А страница Алтайского края в "Клубе регионов" выглядит следующим образом.
"Лишь немногим меньше было заплачено за публикации на сайте www.tass.com и в газете "Аргументы и факты" — по 2,3 млн руб. и 2,2 млн руб. соответственно. Но если ТАСС выполнил целую серию публикаций (см. Таблицу 2), то "Аргументы и факты" заработали свои 2,2 млн всего за один месяц – июнь 2015 года. В этот период вышел специальный выпуск еженедельника "Аргументы и факты", стоивший краевому бюджету 1 634 409 рублей, а также были оказаны "Услуги по подготовке и размещению информационных материалов на сайте "Аргументы и факты online" (Электронный адрес сайта www.aif.ru) (Онлайн портал aif.ru, тематический сюжет от 05.06.15)" стоимостью 537 634 руб. Нам на сайте "АиФ" на соответствующую дату удалось обнаружить лишь небольшой материал под названием "Александр Карлин, губернатор: Добро пожаловать в Алтайский край!". Статья на момент составления доклада собрала 425 просмотров, 0 комментариев и 1 перепост в "Фейсбуке", – обобщается статистика в докладе Transparency International – Russia.
Такая же схема благодаря ее простоте с легкостью может быть применена и в период избирательной кампании 2016 года. Один из авторов расследования, глава Алтайского отделения Transparency International – Russia Станислав Андрейчук в интервью Радио Свобода подчеркивает, что речь идет именно о бюджетных средствах:
– Это средства налогоплательщиков, которые должны идти на то, что называется информирование о деятельности органов власти, причем разных органов власти, включая законодательные собрания, исполнительные органы и так далее. По сути же мы видим, что бюджетные деньги расходуются исключительно на пиар, как правило, первого лица в регионе, то есть губернатора. На примере Алтайского края мы видим, что делается это даже с помощью прямых покупок статей в разных СМИ, причем зачастую через систему госзакупок. Нам удалось найти акты выполненных работ по разным госконтрактам, когда под видом обычного информирования в разных средствах массовой информации, и в региональных, и в федеральных, и даже в местных сельских районках были оплаченные статьи, и в этих статьях освещалась деятельность конкретного должностного лица и исключительно в комплиментарных тонах.
– Как были оформлены документы? Какую форму услуг оплачивало в данном случае государство?
– Подготовка и размещение конкретной статьи в конкретном СМИ за конкретную дату. В том-то и дело, что в том, что мы нашли в открытых официальных документах, напрямую написано, что такая-то статья в таком-то СМИ обошлась краевому бюджету в такую-то сумму. Эти суммы могут колебаться от 20–30 тысяч в каком-нибудь небольшом региональном СМИ до полумиллиона-миллиона в федеральных. При этом зачастую даже не отслеживается эффективность публикации. Иногда в некоторые средства массовой информации просто перечислялось несколько сот тысяч рублей каждый месяц, фактически пакетно покупались 80–100 публикаций в течение месяца. Кроме этой понятной схемы есть истории, когда оплачивается якобы социальная реклама, опять же из регионального бюджета, которая затем очень легко трансформируется в предвыборную агитацию одного из кандидатов. Скажем, если мы говорим опять же об Алтайском крае, там перед выборами губернатора 2014 года была проведена кампания "Успех Алтая", которая подавалась изначально как социальная, была разработана за счет средств краевого бюджета, а затем все ее визуальные и графические элементы совершенно спокойно перекочевали в предвыборную агитацию действующего губернатора, который, естественно, победил на этих выборах. Это как минимум нарушает принцип политического нейтралитета государства. Я не думаю, что налогоплательщики были бы готовы из своих средств оплачивать политическую агитацию конкретных людей, по крайней мере, из бюджета. Кроме того, бывают менее публичные схемы, которые сложнее доказывать, но мы точно знаем, что они есть, когда, например, какая-то из коммерческих компаний получает довольно большой госконтракт на выполнение тех или иных услуг, после чего она либо просто перечисляет часть средств, часть своей прибыли в избирательный фонд того или иного кандидата или политической партии, либо вообще напрямую заказывает статью в СМИ якобы о себе, а на самом деле опять же о каком-нибудь из кандидатов. Поскольку бывают такие компании, которые живут исключительно за счет госконтрактов, то понятно, что и прибыль, которая направляется на оплату такого рода статей, – это своеобразный откат, если называть вещи своими именами. Компания обязуется: мы получаем госконтракт, часть тех средств, которые мы по госконтракту получим, мы вам вернем в качестве взноса в ваш избирательный фонд или еще как-то. Такие истории тоже есть, мы их видим.
– В прошлом году вы подготовили доклад Движения в защиту прав избирателей "Голос" о финансовой прозрачности на выборах 2015 года. Какие технологии из тех, которые вы изучали в прошлом году, применимы в выборах 2016 года?
– Практически все, о чем мы в прошлом году писали, законодательно не закрыто, все эти возможности остаются. По закону официально запрещено финансировать избирательные кампании из средств бюджетов всех уровней, из средств компаний, которые принадлежат государству, а также из средств компаний, собственниками которых являются иностранные лица либо лица без гражданства. Однако, как показывает реальная практика, если вы выстраиваете достаточно длинную цепочку владения, то есть, условно говоря, ООО "Ромашка" принадлежит ООО "Лопух", ООО "Лопуху", в свою очередь, принадлежит ООО "Репейник", а тому еще кто-то, и если эта цепочка довольно длинная, то изначальный собственник этих средств может быть даже иностранец.
Мы видели, когда компании, зарегистрированные в Великобритании, в Нидерландах, на Кипре, в Венгрии, на Британских Виргинских островах, являлись конечными собственниками российских компаний, которые затем спонсировали кандидатов в губернаторы или кандидатов в депутаты того или иного уровня. Была, скажем, смешная история, когда кандидат в депутаты местного уровня, это небольшой город в одной из областей Российской Федерации, фактически сельская местность, был проспонсирован компанией, конечный собственник которой большая британская корпорация. Таких историй мы нашли довольно много. И такая же схема действует с российскими компаниями. Например, у нас очень любит какой-нибудь "Газпром" финансировать своих кандидатов, когда понятно, что собственником "Газпрома" является Российская Федерация. У "Газпрома" есть большое количество компаний, которые ему так или иначе подчиняются или принадлежат, то, что называется "дочками", "внучками", "правнучками" "Газпрома", и финансирование угодных кандидатов зачастую осуществляется через них. Как правило, получателями таких средств являются кандидаты от "Единой России", но не только от нее. Мы видели такие истории и с ЛДПР, и со "Справедливой Россией". Кроме того, есть случаи, когда, например, бюджетные средства перечислялись через гранты некоммерческим организациям. В Самарской области одна из некоммерческих организаций получила грант в районе миллиона рублей, после чего совершенно спокойно перечислила ровно тот же миллион рублей в избирательный фонд политической партии, а та перечислила аналогичную сумму в избирательный фонд кандидата в губернаторы. Понятно, что фактически это означает, что губернатор из регионального бюджета профинансировал через некую цепочку свою собственную избирательную кампанию.
– В вашем докладе упоминаются даже офшоры, которые участвовали в финансировании отдельных депутатов. Кипрский холдинг General Idea Brothers владеет компанией "Инвест-Кровля", "Инвест-кровля" владеет компанией HT-Invest, та владеет "Миарой", у той в собственности "Завод Технониколь-Сибирь", и этот самый завод выделяет на нужды депутата от "Единой России" в Ростовской области Василия Голубева 1,5 миллиона рублей. Зачем уводить деньги в офшор, если затем их приводить обратно на избирательную кампанию в России в ситуации, когда многопартийная система фактически отсутствует и когда вертикаль власти выстроена и функционирует?
Дело в том, что финансируют компании, которые занимаются реальным бизнесом. К сожалению, очень часто собственникам российского бизнеса выгодно иметь компанию, которая формально владеет этой собственностью, зарегистрированной за границей
– Первое: далеко необязательно, что те компании, которые мы видим в офшорах, принадлежат российским собственникам. Мы, конечно, можем догадываться, что в большинстве случаев это так и есть, но точно утверждать мы это не можем, на то они и офшоры. Вопрос идет о том, что через эту систему в действительности можно финансировать тех или иных кандидатов, в том числе из-за рубежа. Вторая позиция: почему так происходит? Дело в том, что финансируют компании, которые занимаются реальным бизнесом. К сожалению, очень часто собственникам российского бизнеса выгодно иметь компанию, которая формально владеет этой собственностью, зарегистрированной где-то за границей. Это не только вопрос ухода от налогов, но это еще и вопрос того, в какой юрисдикции люди считают лучше для себя те же судебные споры решать, арбитраж, например. Далеко не все российские бизнесмены доверяют российскому правосудию. Выводя компанию на условные Британские Виргинские острова, они попадают под действие законодательства Британии. То есть это не до конца связано с выборами, это больше связано с экономической ситуацией в целом, с бизнес-климатом.
– По вашим ощущениям, эти компании добровольно перечисляют деньги или это какая-то практика принуждения предпринимателей оплачивать политические кампании?
– По своему опыту я могу сказать, что это зависит от каждой конкретной ситуации. Одна ситуация, когда компания просто финансирует тех людей, которые будут представлять ее интересы. Понятно, что это добровольное финансирование. Бывают ситуации, когда, действительно, административный ресурс включается и всему региональному бизнесу говорится: ну-ка, давайте скинемся по копеечке для того, чтобы избрать одного самого незаменимого кандидата в губернаторы. И третья ситуация, когда идет бизнес-обмен, компании говорят: да, мы вам гарантированно отдадим госконтракт, но вы за это нам дадите откат. Очень сложно квалифицировать, насколько это добровольно или недобровольно – это коррупционная практика, широко распространенная в стране.
– Вы сказали, что после вашего доклада практически ничего на уровне законодательства не изменилось, все эти технологии, которые вы упомянули, использование средств из бюджета, использование средств компаний, находящихся за рубежом, все равно могут применяться на выборах осенью и в ходе предвыборной кампании?
Я надеюсь, что все-таки после нескольких месяцев довольно неприятных разговоров в Центризбиркоме эта ситуация будет изменяться
– Законодательно мы вообще никаких изменений не видели. Те дыры, на которые мы обращали внимание, – это зачастую именно то, что законодательство позволяет делать. Но есть моменты, которые связаны со сложившейся практикой правоприменения, насколько они изменятся или нет после тех скандалов, которые были вокруг этих докладов, пока сложно сказать. Во-первых, выяснилось, что сами избирательные комиссии не всегда качественно прорабатывали финансовые отчеты партий и кандидатов. Даже Центризбирком вынужден был признать, что по нескольким эпизодам они просто не увидели, что такое финансирование было там, где оно запрещено законом. Во-вторых, тот же Центризбирком еще прошлого состава с Владимиром Чуровым во главе вынужден был признать, что у них есть проблемы с коммуникацией с Федеральной налоговой службой. Полномочия по проверке информации о собственниках компании находятся не у Центризбиркома, они у ФНС. Центризбирком вынужден был писать письма в налоговую службу, а там тоже зачастую спустя рукава эту информацию проверяли, иногда несвоевременно, иногда недостоверные данные предоставляли, иногда просто неполные данные. Естественно, что избирательные комиссии эту информацию пропускали. Я надеюсь, что все-таки после нескольких месяцев довольно неприятных разговоров в Центризбиркоме эта ситуация будет изменяться. Но мы это увидим по итогам выборов, а не сейчас. Я убежден, что внимания к этим вопросам будет больше, – сказал в интервью Радио Свобода глава Алтайского отделения антикоррупционной организации Transparency International – Russia Станислав Андрейчук.
