Україна і зброя: чому реформу оборонних закупівель не встигають запустити у січні

Закон про оборонні закупівлі, який передбачає головний етап реформи оборонно-промислового комплексу України, не зможуть втілити в життя із січня 2021 року, як планували. У Кабміні, а саме в Міноборони та в Міністерстві стратегічних галузей промисловості, не встигли підготувати всі необхідні підзаконні акти. Експерти попереджали про проблему заздалегідь, в останні дні 2020 року її визнали також в уряді та в парламенті. На думку недержавних фахівців, Україні доведеться або відтерміновувати реформаторський закон, або ж у січні-лютому в Україні виникне правовий вакуум, який вкрай ускладнить купівлю і ремонт зброї та техніки для армії та силовиків, а виробників військової продукції залишить без грошей та без більшості замовлень. Чому це сталося і як намагаються виправити ситуацію, дізнавалося Радіо Свобода.

Закупівлі оборонної продукції – від гармат, кораблів і ракет до вантажівок, рацій та форми – дуже важлива передумова боєздатності української армії та інших бойових підрозділів. І водночас це дуже непублічна сфера. Наразі переважна більшість оборонних закупівель відбувається без реальної конкуренції, а основна інформація про те, що держава купує для армії, засекречена.

Така ситуація є практично ідеальними умовами для корупції, кажуть фахівці, через це і Міноборони, і державний концерн «Укроборонпром» (найбільший в Україні виробник оборонної продукції) регулярно опинялися в епіцентрі корупційних скандалів.

Однак правила гри, додають експерти, на цьому ринку може змінити закон про оборонні закупівлі, ухвалений в липні 2020 року, який має набути чинності в перший день нового року.

Реформа оборонних закупівель: як це буде?

• Закон про оборонні закупівлі передбачає замовлення зброї, військової техніки (та всього іншого, що потрібне армії та бойовим підрозділам) на відкритих електронних аукціонах.
• Більшість покупок для армії та силових структур відбувається за правилами закону «Про публічні закупівлі».
• Без електронної системи закупівель можна обходитися лише під час воєнного стану.
• Виробники озброєнь конкуруватимуть між собою в усіх випадках, де це можливо: крім ситуацій, коли йдеться про унікальну зброю чи обладнання, яку виробляє єдине підприємство.
• Закон розсекретить більшість інформації щодо оборонних закупівель, передовсім про товари подвійного призначення (ті, які можуть купити як армія, так і цивільні). Таємними залишаться лише критично важливі дані про зброю і техніку, які не повинні потрапити до країни-агресора.
• Створюється «реєстр учасників відбору та виконавців державних контрактів». Він потрібен і для моніторингу виконання оборонних контрактів, і для того, щоб забезпечити прозорість цієї галузі.
• Закон окремо регламентує безпеку поставок і наявність виробничих потужностей у підрядника.

Закон про оборонні закупівлі запускає реформу, яка збільшить конкуренцію в галузі та зменшить секретність у тих випадках, коли вона сприяє корупції, пояснює логіку змін в оборонно-промисловому комплексі голова організації StateWatch Гліб Канєвський.

«Старе законодавство, яке роками регламентувало радянську практику в державному оборонному замовленні, відходить. І його заступає новий закон, який запроваджує аукціони та реєстр виконавців, він розсекречує понад 70% інформації про оборонне замовлення, – пояснює експерт. – До прикладу, якщо ракету «Нептун» на аукціоні не можна купити, бо існує лише один виробник цієї зброї. І її характеристики не можна розсекречувати, бо їх може скопіювати Росія або інша держава. Натомість будуть розсекречені закупівлі великої кількості техніки подвійного призначення. Це і вантажівки, які Міноборони купує у великій кількості, автомобілі – звичайні та броньовані. Адже характеристики такої техніки давно відомі, виробників багато, і немає сенсу це засекречувати».

За таким зразком побудовані оборонні закупівлі в розвинених державах, зокрема в країнах-членах НАТО, уточнює Канєвський.

Натомість, коли оборонні закупівлі відбуваються за старими лекалами, без конкурсу, це множить корупцію, визнають експерти. Однак ще наприкінці осені вони заговорили про те, що уряд не встигає імплементувати цю реформу. Закон – ухвалений, але понад 60 підзаконних актів (різноманітних рішень та документів уряду) станом на 1 січня не будуть готові та не пройдуть всі погодження, тож оборонні закупівлі по-новому навряд чи можливі.

«Запізнення» з реформою: чому це сталося

В останні дні грудня 2020 року відбулася одразу декілька подій, присвячених правилам гри на ринку зброї та військової техніки: експертні дискусії про реформу за участі урядовців та депутатів, засідання парламентського комітету з нацбезпеки та оборони і ціла низка нарад в уряді та в концерні «Укроборонпром».

Головний лейтмотив усіх цих подій: Україна не встигає запустити з першого січня нові правила гри в оборонних закупівлях.

Про це, зокрема, говорить секретар комітету Верховної Ради з нацбезпеки та оборони Роман Костенко.

«Закон про оборонні закупівлі Верховна Рада ухвалила, і до 1 січня давався час на розробку всіх підзаконних нормативних актів, які мали вводити його в дію. Наразі маємо повний провал! Це питання до Міноборони і Мінстратегпрому, чому вони цього не зробили. Ми на комітеті запропонували на пів року відтермінувати дію закону, щоб не зривати оборонне замовлення. Але парламент не проголосував за це. Що тепер маємо? Першого січня старий закон припиняє діяти, але новий не починає. І наші підприємства ОПК не зможуть укладати контрактів (з державними замовниками – ред.) і працювати. В Міноборони кажуть, що до лютого всі ці документи таки можна зробити. Хотілося б у це вірити», – наголосив Роман Костенко під час експертної дискусії про реформу оборонних закупівель в Інституті Горшеніна.

На думку депутата, навіть затримка оборонних закупівель на один місяць матиме дуже неприємні наслідки для галузі.

Зі свого боку, представники Міноборони запевняють, що упродовж січня всі нормативні акти, які мали підготувати ці відомства, будуть готові, за умови, що Кабмін погоджуватиме їх як пріоритетні.

Уряд і конкретні міністерства не розрахували свого часу, і саме це є причиною зриву реформи оборонних закупівель, стверджує Гліб Канєвський.

«Майже всі нормативні акти, якщо вірити посадовцям, підготовлені, але вони не пройшли регламентні процедури: погодження ключових міністерств і прем’єра. Але Міноборони і Мінстратегпром це не виправдовує. Таке погодження робиться завжди. Уряди більшості країн роблять це, щоб убезпечитися від правових колізій. Отже, у цих двох відомствах все це знали. Але не розрахували часу», – вважає експерт. Він нагадує про те, що ще на момент ухвалення профільного закону всі погодження нормативних актів вже мали «дедлайн» у грудні.

Ця проблема стала відома українському суспільству наприкінці листопада: головний редактор видання «Цензор.нет» Юрій Бутусов оприлюднив документи, які свідчать, що профільні міністерства не встигають підготувати всі власні рішення і через прем’єра Дениса Шмигаля просять, щоб решта міністерств допомогли з їхньою розробкою.

Але зараз у двох профільних міністерствах визнають, що за місяць надолужити це відставання вони не встигли.

При цьому Мінстратегпром у листопаді та грудні розсилав листи і доручення, зовсім не пов’язані з реформою оборонних закупівель та з оборонно-промисловим комплексом як таким.

Копії таких документів Радіо Свобода надав посадовець одного з урядових відомств, який попросив не називати його з міркувань безпеки.

Оборонне замовлення: проблеми 2020 року перейдуть до 2021-го?

У 2021 році дві проблеми українського ОПК можуть накластися одна на одну. До вже згаданого запізнення з урядовими підзаконними актами про державні закупівлі додасться те, що у 2020 році не вдалося у повній мірі виконати державне оборонне замовлення (ДОЗ): з укладанням контрактів виникли проблеми, попри те, що у 2020 році ще не було жодного правового вакууму в оборонних закупівлях. Цю проблему визнали і новий керівник концерну «Укроборонпром» Юрій Гусєв, і міністр стратегічних галузей промисловості Олег Уруський, і недержавні експерти, та військові оглядачі.

Водночас на Банковій закликали усі сторони попрацювати для того, щоб у 2020 році ДОЗ було виконане.

«На рівні президента і Офісу президента визначено, що протягом грудня мають бути прийняті і виконані заходи, які дозволять своєчасно компенсувати ті негаразди, які трапились з державним оборонним замовленням, є згода інституційна на рівні комітету Верховної Ради, Офісу президента, Кабміну, нового гендиректора «Укроборонпрому». Зараз всі починаємо працювати так, щоб швидко і вчасно його виконати», – таку заяву зробив радник керівника Офісу президента Олексій Арестович.

При цьому оборонне замовлення може вважатися виконаним лише тоді, коли армія та інші державні замовники отримали техніку і зброю, якої вони потребують, наголошує Роман Костенко: «Я розумію, що значною мірою це через COVID-19, що ДОЗ було невчасно затверджене, але наразі час працює не на нас. Ми – в умовах війни, і тому ми не можемо відтерміновувати заходи з постачання зброї та техніки».

Зі свого боку представник Міноборони (т. в. о. заступника начальника відділу військово-технічної політики і програм розвитку озброєння та військової техніки) Дмитро Кобець заперечив депутатові: він заявив, що оборонне замовлення вважатиметься виконаним, коли всі контракти будуть укладені і відомство «освоїть кошти» до вечора 31 грудня.

«Останній місяць в інформаційному просторі поширюється думка, що оборонне замовлення 2020 року провалене. Але зараз воно виконується, і досить швидко. За якої умови ДОЗ може вважатися виконаним? За умови, що контракти укладені, кошти сплачені, а підприємства виготовляють продукцію. Наразі переважна більшість договорів укладена і оплачена, триває виробництво, і частина продукції буде поставлена у наступному році, оскільки таким є виробничий цикл», – заявив посадовець під час експертної дискусії в Інституті Горшеніна.

У відповідь на це депутати та експерти зауважили, що Міноборони та інші сторони мають враховувати виробничий цикл від початку, щоб армія отримала необхідну їй зброю та техніку упродовж року, без перенесення цих термінів.

У 2019 році Міністерство оборони звітувало, що ДОЗ було виконане на 99%.

Україна отримає низку проблем через те, що закон про оборонні закупівлі не почне діяти з січня, а на додачу до цього, саме в січні 2021 року, в умовах правового вакууму, доведеться доробляти оборонне замовлення з 2020 року. Про це у коментарі Радіо Свобода говорить очільник StateWatch Гліб Канєвський.

«Замовники ДОЗ – Міноборони і силовики – зосереджені на освоєнні коштів як такому, а не на якості виконання оборонного замовлення. До прикладу, перші кошти за контрактами 2020 року надійшли лише в червні: влада зволікала з погодженням. Тобто замість року виробники зброї та військової техніки мали пів року. І щороку через це затягування армія купує не те, що треба, а те, що можна придбати швидко, – обурюється експерт.

Як приклад він наводить те, що рік від року Міноборони не купує літаки та бойові катери, а замість них витрачає кошти на рації й подібне обладнання, яке не треба довго виготовляти і яке вже є в наявності.

«Щоб цього не було, потрібне планування не на один рік, а на кілька років. До цього додасться ще й те, що з початку 2021 року не буде діяти жоден закон про оборонні закупівлі. Що робити – відповідей у стейкхолдерів немає. І Україна в умовах війни сама себе ставить у вразливу позицію», – наголошує експерт.

Гліб Канєвський, а також експерти НАКО та представники профільного комітету Верховної Ради говорять про ризики, які несе нинішній стан справ з оборонними закупівлями.

Наслідки невиконання ДОЗ і провалу реформи закупівель(на думку експертів):

• правовий хаос у сфері закупівель щонайменше упродовж січня 2021 року;
• неможливість Міноборони та виробників зброї укладати контракти;
• Міноборони не матиме змоги оплачувати виробництво зброї й техніки, а виробники не зможуть отримувати кошти за неї, доки уряд нарешті не підготує всі підзаконні акти;
• частина виробників зброї звільнятиме персонал та нестиме збитки, частина може збанкрутувати;
• Збройні сили України, а також бойові підрозділи інших силових структур отримають проблеми із забезпеченням;
• виготовлення нових потужних озброєнь і техніки, як-от ракет «Нептун», артилерійських катерів та бойових літаків, затримуватиметься і надалі.

Раніше Радіо Свобода розповідало про те, які саме реформи відбуваються в концерні «Укроборонпром», що є найбільшим виробником зброї в державі, та як може вплинути на концерн нещодавня зміна його керівництва.