(Рубрика «Точка зору»)
Наприкінці жовтня в Україні пройдуть вибори до 202 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), що, за задумом влади, само по собі має слугувати приводом для бурхливих аплодисментів. Однак до справжньої децентралізації цьому процесу так само далеко, як згорілому дитячому табору в Одесі далеко до справжньої протипожежної безпеки. Спробуємо розібратися, чому нинішній статус кво лише декорує глибинні та, на жаль, невирішені проблеми.
Що передбачалося реформою
Ще будучи в статусі голови Верховної Ради та очільника конституційної комісії, Володимир Гройсман пояснював у 2015 році: нові принципи самоврядування працюватимуть на трьох рівнях. Перший рівень – це громади (одне або кілька поселень), середній – повіт (кілька громад) і вищий – регіони (області та Крим).
Головна новація реформи полягає в тому, що скасовується районний поділ України, бо замість кількох десятків районів в області передбачається створення 4-6 повітів. При цьому межі областей, які пропонують називати регіонами, змінювати не планують.
Повіти формуватимуть за критерієм кількості населення і компактності, то ж в кожному може бути від 150 до 400 тисяч населення. Загалом вся Україна може бути поділена на приблизно 120-130 повітів. У повіті функціонуватимуть органи і місцевого самоврядування, і державної виконавчої влади на кшталт нинішніх державних адміністрацій.
Нижча від повіту адміністративна одиниця – громада – становить собою об’єднання низки сіл, селищ або міст. Саме на рівень громади, яка матиме свої органи самоврядування, передадуть значну функцію колишніх районних центрів із надання послуг населенню. Концепція полягає в об’єднанні сіл у крупні громади, щоб передати таким утворенням широку фінансову та управлінську автономію.
Максимальний розмір об’єднаної громади не обумовлений, тільки вказані критерії логістичної зручності та доступності комунікацій. Населення громади обиратиме собі голову та раду. Окрім того, у кожному селі громади з населенням понад 50 людей обиратимуться нові для України посадовці – «старости» – представники влади у селі. Староста матиме печатку й частково виконуватиме функції, які зараз виконує сільрада, зокрема, видачу окремих довідок.
Це – якщо переповісти суть нововведень буквально в кількох абзацах.
Що не узгоджено з Конституцією
Проте є одне велике «але». Законотворці «відв’язали» подібну децентралізацію від змін до Конституції. Тобто в ідеалі ці два процеси мали б іти паралельно, але на практиці створення ОТГ обігнало перекроювання Основного закону.
Мені пригадується стаття в одному з видань, де йшлося – дослівно – про таке: «Об’єднання населених пунктів у громади насправді не залежить від конституційної реформи, адже цю процедуру вже прописали у спеціальному законі про добровільне об’єднання територіальних громад, який прийняли ще у лютому 2015 року. Навіть якщо конституційну реформу з різних причин не ухвалять, то процес створення громад триватиме й на місцевих виборах. В окремих регіонах вже обирають нові ради громад під нові повноваження».
Однак наведена цитата є повним нонсенсом. Не може бути і не є виправданням нинішньої ситуації заява про те, що «в окремих регіонах» формування ОТГ та обрання «нових рад під нові повноваження» вже запущено. Жоден закон і жоден процес не може обходити Конституцію, як би цього не хотілося реформаторам та який би запит на це не існував у суспільстві.
Тож недарма на істотні недоліки закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» вказувало Головне наукове-експертне управління Верховної Ради (те саме, котре нещодавно визнало, що кожен другий закон, ухвалений у стінах парламенту, є неякісним).
Правники Верховної Ради звертали увагу народних депутатів на те, що запропонована можливість об’єднання у територіальні громади не тільки сіл, а й селищ та міст, не узгоджується з частиною першою статті 140 Конституції України, згідно з якою територіальною громадою може бути лише «добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл», котре повинно мати статус адміністративно-територіальної одиниці.
Вся сіль тут у тому, аби структура територіальних громад відповідала системі адміністративно-територіального устрою, а не навпаки. Виправленням ситуації могло б бути ухвалення закону про адміністративно-територіальний устрій, що так і не зроблено дотепер від 1996 року. Подібний закон не ухвалено, як і не внесено зміни до Конституції.
Окрема новела – це існування поряд із новими виборними органами «старих» районних адміністрацій, які можуть входити в клінч зі «свіжествореними» громадами. Боротьба за повноваження обіцяє розгорнутися не на жарт, і законодавець жодним чином не подбав про те, аби нівелювати таку можливість.
Що заважатиме справжній децентралізації
У 1996 році мої поправки до ХІ розділу Конституції, який торкається місцевого самоврядування, були ухвалені повністю. У чому легко переконатися, піднявши тодішню історію голосувань та стенограму Верховної Ради. Готуючи цей розділ, я та інші автори спиралися на відповідну Європейську хартію, яка згодом – у 1997-му – була ратифікована Україною.
Саме через це так боляче і прикро спостерігати, як руйнується потужна засаднича база, що слугувала фундаментом для першої Конституції незалежної України. Прикро й через те, що так званою децентралізацією теперішній уряд по суті множить на нуль територіально-адміністративний устрій України.
При цьому досить дивно, що досі не знайшлося 45 сумлінних депутатів, які звернулися б із поданням до Конституційного суду. Навіть попри суперечливість останнього, КСУ міг би дати оцінку формуванню ОТГ з точки зору відповідності цього процесу Конституції України.
Я розумію, що політичний істеблішмент в першу чергу зайнятий виборами, проте народні обранці не можуть не розуміти, що за сьогоднішнє довільне поводження з Конституцією рано чи пізно доведеться нести кримінальну відповідальність. Зокрема, Гройсману, Зубку та Охендовському. Хоча поки світом (українським, зокрема) правлять гроші, настання відповідальності виглядає доволі примарним.
А тим часом ОТГ перетворюються на ОЗГ – організовані злочинні групи, де на чолі – той чи інший впливовий латифундист, сільськогосподарський магнат з депутатським мандатом в кишені або з причетністю до виконавчої влади.
Сприяючи в організації громад, подібний контингент дбає виключно про розширення власного впливу. Вже маючи контроль над райрадами чи райдержадміністрацією, певні політики або політичні сили набувають ще й важіль впливу у вигляді об’єднаної територіальної громади.
Так Україна впевнено рухається вбік не стільки децентралізації, скільки феодалізації. Коли той чи інший сюзерен отримує у тривале користування набір васалів разом із земельними ділянками та сільськогосподарським виробництвом. Цей процес є руйнуючим, але все ще зворотнім. Принаймні, поки що.
Михайло Поживанов – голова Фонду муніципальних реформ «Магдебурзьке право», народний депутат України чотирьох скликань
Думки, висловлені в рубриці «Точка зору», передають погляди самих авторів і не конче відображають позицію Радіо Свобода
