بُن‌بست سیاسی ناشی از اختلاف روی نتایج انتخابات ریاست جمهوری، با امضای «توافق سیاسی» میان محمد اشرف غنی و عبدالله عبدالله، پایان یافت. ماجرای که با اختلاف روی نتایج انتخابات آغاز و با مراسم تحلیف دوگانه‌ی ریاست جمهوری به اوج رسید. حالا، این توافق‌نامه، ممکن است در کنار بن‌بست سیاسی کابل، عدم تفاهم میان اکثریت سیاسیون روی گفتگوهای صلح با طالبان را نیز برطرف کند.
چنان‌که ماجراهای پسا انتخاباتی در دو دهه‌ی اخیر تکرار شده اند، این توافق سیاسی نیز شباهت‌های با اسناد مشابه در گذشته، به ویژه «موافقت‌نامه‌ی حکومت وحدت ملی» سال ۲۰۱۴ دارد. البته تفاوت‌های فراوان نیز میان این اسناد می‌توان یافت. در این نوشته، مهم‌ترین شباهت‌ها و تفاوت‌های این دو سند را بررسی می‌کنیم.
- شباهت‌ها
نخستین شباهت میان توافق سیاسی ۲۰۲۰ با موافقت‌نامه‌ی ۲۰۱۴ این است که هر دو زاده‌ی بحران مشروعیت نتایج انتخابات اند. در انتخابات ۲۰۱۴ نیز، از آنجا‌ی‌که اعتماد بالای نهادهای انتخاباتی نابود شده بود و هیچ مرجع معتبر داخلی دیگری که بتواند به ادعاهای تقلب رسیدگی کند، وجود نداشت، کار به میانجیگری جان کری، وزیر خارجه‌ی پیشین ایالات متحد امریکا کشید. در نهایت، حکومت وحدت ملی زاده شد. این‌بار نیز مشروعیت انتخابات به شکل گسترده زیر سؤال رفت و در فرجام، هرچند فشار سیاسی و مالی امریکا بدون تأثیر نبوده است، اما این اختلاف بیشتر با پا درمیانی سیاسیون داخلی برطرف شد. هر دو بار، نتیجه‌ی که از صندوق‌ها بیرون شده بود، قناعت سیاسیون را فراهم نکرد و تنها با تقسیم قدرت رضایت نسبی اطراف دعوی میسر گردید.
شباهت دوم این است که باز هم طرفین اصلی ماجرا محمد اشرف غنی و عبدالله عبدالله اند. این‌ها در سه انتخابات ریاست جمهوری ۲۰۰۹، ۲۰۱۴ و ۲۰۱۹ با هم رقابت کرده اند و احتمالاً بیشتر از هر کسی هم‌دیگر را می‌شناسند.
شباهت سوم تقسیم کرسی‌های مهم حکومتی میان این دو رقیب است. هرچند موافقت‌نامه‌ی حکومت وحدت ملی عمدتاً روی تشکیل «پُست رئیس اجرایی» می‌چرخید، در حالی‌که متن توافق سیاسی ۲۰۲۰ بیشتر تمرکز روی «مقام ریاست شورای عالی مصالحه» دارد، اما در واقع هر دو متن، اسناد تقسیم قدرت سیاسی میان دو جناح اصلی رقیب در زیر چتر جمهوری اسلامی افغانستان اند. یکی جناحی عمدتاً تکنوکرات‌های که پس از ۱۱ سپتمبر به افغانستان برگشته اند، و دیگری بیشتر احزاب جهادی که بخش اصلی ماجراهای چهار دهه‌ی گذشته بوده اند. البته صفوف هیچ کدام از این‌ها خالص نبوده و در میان جناح نخست، اعضای سابق مجاهدین و در جناح دوم تکنوکرات‌های دانش‌آموخته‌ی غرب دیده می‌شوند. همچنان می‌توان گفت که بخش‌های از هر دو جناح در هر دو دوره از این ائتلاف‌ها بیرون مانده اند.
بنابر آن، یکی از ویژگی‌های اصلی حکومت وحدت ملی، تقسیم قدرت سیاسی و «برابری در انتخاب کادرها میان رئیس جمهوری و رئیس اجرائیه» بود. هرچند توافق سیاسی ۲۰۲۰، در ظاهر امر، برای تشکیل «شورای عالی مصالحه‌ی ملی» نوشته شده است، اما می‌بینیم که حق «معرفی پنجاه درصد کابینه به شمول وزارت‌های کلیدی» برای داکتر عبدالله حفظ شده است.
شباهت چهارم پرداختن به موضوع تغییر ساختار سیاسیی افغانستان در هر دو متن است. در سه انتخابات گذشته، تغییر ساختار نظام سیاسی و «غیر متمرکز سازی قدرت» یکی از شعارهای اصلی حوزه‌ی سیاسی بوده است که داکترعبدالله بیشتر به نمایندگی از آنا‌ن به صحنه آمده بود. به همین دلیل، نخستین بخش موافقت‌نامه‌ی ۲۰۱۴ زیر عنوان «برگزاری لویه جرگه به منظور تعدیل قانون اساسی و بررسی طرح ایجاد پُست صدراعظم اجرایی» به این موضوع پرداخته بود. بر بنیاد متن موافقت‌نامه‌ی ۲۰۱۴، قرار بود لویه جرگه در مدت دو سال پس از تشکیل حکومت وحدت ملی برگزار شود و روی «تعدیل قانون اساسی» و «ایجاد پُست صدراعظم اجرایی» بحث کند. البته این لویه جرگه هرگز برگزار نشد. در متن توافق سیاسی ۲۰۲۰ نیز به این موضوع پرداخته شده، البته به گونه‌ی ضمنی و نه به آن برجستگی موافقت‌نامه‌ی حکومت وحدت ملی. تنها در بخش «اصلاحات» از «زمینه‌سازی برای انتخابات شوراهای ولایتی و شوراهای ولسوالی به منظو تکمیل ارکان لویه جرگه» و «تعیین هیأت برای طرح تعدیل قانون اساسی به منظور تغییر ساختار حکومتی» سخن رفته است. این تنزیل نسبی در این خواست آن‌ها، می‌تواند ناشی از موقعیت ضعیف‌تری باشد که تیم داکتر عبدالله در این توافق سیاسی به دست آورده است.
- تفاوت‌ها
مهم‌ترین تفاوت این دو موافقت‌نامه‌ی سیاسی این است که اولی سند تشکیل یک «حکومت مشترک» میان دو رقیب انتخاباتی بود، ولی دومی مبنای تقسیم کرسی‌های حکومت میان همان دو رقیب است.
دومین تفاوت این است که به جای ریاست اجرایی، «ریاست شورای عالی مصالحه ملی» به داکتر عبدالله داده شده است. بنابر آن، تفکیک که میان کابینه و شورای وزیران در موافقت‌نامه‌ی حکومت وحدت ملی آمده بود، از بین رفته و دیگر شورای وزیران وجود ندارد و حکومت به گونه‌ی مشترک رهبری نمی‌شود.
بر بنیاد توافق سیاسی، ریاست شورای مصالحه دارای پنج معاون است که دو معاون تیم ثبات و هم‌گرایی شامل آن‌ها اند، ولی سه معاون دیگر این شورا، «در مشوره» با رئیس جمهور معرفی می‌شوند. البته معلوم نیست که این سه معاون دیگر چه کسانی خواهند بود و چرا باید شورای مصالحه پنج معاون داشته باشد. در متن توافق سیاسی آمده است که تصامیم شورای مصالحه بر اساس «اکثریت آراء» گرفته می‌شود. با این حساب، اگر اعضای اصلی تصمیم‌گیرنده در شورای مصالحه، رئیس شورا با پنج معاونش باشند، مجموع آن‌ها ۶ نفر می‌شوند که در برخی موارد شاید دست یافتن به اکثریت آراء ناممکن باشد. معلوم نیست که آیا روی این موضوع از پیش اندیشیده شده است یا خیر.
اعضای شورای عالی مصالحه ظاهراً چهره‌های سیاسی، اعضای شورای ملی، جامعه‌ی مدنی، زنان و جوانان خواهند بود. البته این شورا یک مجمع عمومی و یک کمیته‌ی رهبری دارد. از متن توافق سیاسی چنین بر می‌آید که هیئت ۲۰ نفری مذاکره کننده و وزارت دولت در امور صلح از زیر مجموعه‌های شورای مصالحه خواهند بود.
تفاوت سوم این است که نهاد جدید به نام شورای عالی دولت شکل گرفته است. بر بنیاد متن توافق سیاسی، این شورا متشکل از «رهبران سیاسی و شخصیت‌های ملی» خواهد بود که برای‌شان «پروتوکول خاص» نیز رعایت خواهد شد. این شورا در «مسایل مهم ملی» به رئیس جمهور افغانستان مشوره خواهند داد. این شورا، احتمالاً برای اقناع و راضی نگهداشتن چهره‌های مهم سیاسی، به ویژه آنهایی که میان محمد اشرف غنی و عبدالله عبدالله میانجیگری کرده اند، ساخته شده است. البته در موافقت‌نامه‌ی تشکیل حکومت وحدت ملی، هیچ جایگاه برای این چهر‌ه‌ها در نظر گرفته نشده بود.
و تفاوت چهارم، تلاش برای راضی نگهداشتن چهره‌های تأثیرگذار سیاسی است. در حالی‌که موافقت‌نامه‌ی سیاسی ۲۰۱۴ از هیچ فردی نام نبرده بود و تنها در پایان آن، در کنار دو شریک اصلی حکومت وحدت ملی، سفیر ایالات متحده امریکا در کابل و نماینده‌ی سازمان ملل متحد امضا کرده بودند، توافق سیاسی ۲۰۲۰ از تمام کسانی که در گذشته رئیس شورای عالی صلح بوده اند، نام می‌برد و از آن‌ها «تقدیر» می‌کند.
در کنار آن، در بخش «مشارکت در حکومت»، رتبه‌ی مارشالی و عضویت در شورای عالی دولت و شورای امنیت به عبدالرشید دوستم، معاون پیشین رئیس جمهور و یکی از متحدین اصلی داکتر عبدالله، وعده می‌شود. امتیازی که در موافقت‌نامه‌ی حکومت وحدت ملی برای هیچ کسی در نظر گرفته نشده بود.
حذف شدن «مقام رهبری تیم دوم» تفاوت پنجم میان این دو سند است. موافقت‌نامه‌ی حکومت وحدت ملی پیش‌بینی می‌کرد که رئیس جمهور با صدور فرمان، رهبر تیم دوم را به عنوان «اپوزیسیون رسمی»، معرفی می‌کند. گرچه این فرمان تشکیل اپوزیسیون هرگز صادر نشد، این بخش در متن توافق سیاسی قطعاً وجود ندارد.
- ابهامات
چنان‌که گفته اند «شیطان در جزئیات است»؛ هرچند زبان توافق سیاسی ۲۰۲۰ از صراحت بیشتر نسبت به موافقت‌نامه‌ی ۲۰۱۴ برخوردار است، اما خالی از ابهام نیست. مثلاً هنوز چند ساعت از امضای توافق سیاسی نگذشته بود که قید «شخص دوم کشور» برای داکتر عبدالله در بخش «پروتوکول» این سند، سبب سوء تفاهم گردید. در این بخش می‌خوانیم: «در تمامی مراسم مرتبط، برای رئیس شورای عالی مصالحه ملی، تدابیر امنیتی، تشریفات و جایگاه شخص دوم کشور مدنظر گرفته می‌شود». برخی‌ها از این قید چنین برداشت کردند که رئیس شورای مصالحه از لحاظ تشریفات و جایگاه بر معاونین رئیس جمهور رجحان دارد. بلافاصله ارگ ریاست جمهوری با پخش اعلامیه‌ای نوشت که قانون اساسی این جایگاه را «برای معاون اول رئیس جمهور محفوظ ساخته است».
ابهام دیگر این است که معلوم نیست فرمان ارتقای جنرال دوستم به رتبه‌ی مارشالی و سایر امتیازات او چه زمانی صادر خواهد شد. یا در مورد دیگر می‌بینیم که مصوبه‌های شورای مصالحه «نهایی» دانسته شده و تطبیق آن را در پرتو قانون اساسی «الزامی» خوانده، در حالی‌که در گذشته، رئیس جمهور غنی بارها گفته بود که تصمیم آخر در مورد صلح را لویه جرگه خواهد گرفت. حالا معلوم نیست که با تشکیل شورای عالی مصالحه و نهایی دانستن مصوبه‌های آن، آیا نیاز برای تشکیل لویه جرگه رفع شده است؟
همچنان دیده می‌شود که از وزارت دولت در امور صلح، «به حیث دارالانشای شورای مصالحه» یاد شده است. اما نمی‌دانیم که آیا این وزارت در جای خود باقی می‌ماند یا تبدیل به ریاست دارالانشای این شورا می‌شود. در جای دیگر می‌خوانیم که در جلسات رهبری، در کنار دیگر اعضای کمیته‌ی رهبری شورای مصالحه، «نماینده‌ی با صلاحیت رئیس جمهور نیز به حیث عضو اشتراک می‌کند». البته معلوم نیست که این نماینده‌ی با صلاحیتِ رئیس جمهور کیست و از چه نوع «صلاحیت‌های» برخوردار خواهد بود.
در آخر متن دیده می‌شود که هیأتی از «شش تن از بزرگان ملی و سیاسی کشور» برای نظارت بر اجرای توافق‌نامه ایجاد می‌شود تا جلو «نقض» توافق‌نامه را بگیرد. در عین حال، می‌بینیم که در صورت نقض و تخطی مواد توافق سیاسی، این هیأت می‌تواند تصمیم خود را به رئیس جمهور و رئیس شورای مصالحه تنها «ابلاغ» کند. البته ابلاغ از هیچ نوع بار حقوقی و الزامی برخوردار نیست. پس میکانیزم الزام‌آور برای برخورد با طرف نقض کننده‌ی موافقت نامه وجود ندارد؛ کمبودی که می‌تواند سبب تکرار تاریخ شود.
در پایان، می‌توان خوشبین بود که این توافق راه را برای آغاز گفتگوهای صلح بگشاید و جناح‌های اصلی قدرت در کابل را زیر چتر واحد در برابر طالبان قرار دهد. اما چنان‌که گفته شد، هر دو سند زاده‌ی بحران مشروعیت انتخابات و ضعف نهادهای برگزار کننده‌ی انتخابات اند. بحرانی که هر بار نظام انتخاباتی و مردم‌سالاری نوپای افغانستان را به زانو درآورده است. اگر نظام انتخابی پس از رسیدن به توافق نهایی با طالبان نیز بتواند به حیات خود ادامه دهد، تا انتخابات بعدی ریاست جمهوری، تنها چهار سال فاصله داریم. این‌که آیا آن انتخابات احتمالی افغانستان را گام دیگر به سوی پرتگاه خواهد برد و یا سبب نجات کشور می‌شود، بستگی به چگونگی عملکرد قشر سیاسی پس از امضای توافق سیاسی میان اشرف غنی و عبدالله دارد.
