Hogyan üresítette ki a kétharmad az egykor kormányzati ellensúlynak számító önkormányzatokat? Hogyan lettünk Európa egyik legközpontosítottabb országa? Hogyan hat ez a demokráciára, és miért tudott az önkormányzatiság társadalmi tiltakozás nélkül elfogyni? Cikksorozatunk második része.
A helyi önkormányzatok feladata a közszolgáltatások szervezése és közhatalmi (szabályozási, hatósági) jogosítványok gyakorlása. 1995-től a települési és megyei önkormányzatok kiadásai a magyar GDP közel 13 százalékát tették ki. 2011 után ez a felére, hat százalékra esett vissza. Ezzel 2016-ra az önkormányzatok az államháztartás mindössze 13 százalékát tették ki. Az Európai Unión belül a leginkább központosított országok közé kerültünk.
A közigazgatás és a régiós felzárkóztatás (cikksorozatunk erről szóló első része itt olvasható) összefügg: a partnerség, a szubszidiaritás és a többszintű kormányzás elvei mindkettőben fontosak.
Természetesen politikai szempontok is befolyásolták az önkormányzatok szabályozását. Az 1994-ben hatalomra került MSZP, amelynek tagjai között akkor még sok régi megyei tanácselnök volt, a megyét szerette volna visszaerősíteni, de ebben szembekerült koalíciós partnerével, az SZDSZ-szel is. Így az első, 1996-os területfejlesztési törvény egy új területi szintű intézményrendszert, a Területfejlesztési Tanácsokat hozta létre a megyék mellett/helyett.
A rendszerváltáskor az elsődleges politikai cél az önálló és a választópolgároknak felelős önkormányzati rendszer létrehozása lett. Nagyon elaprózott rendszer alakult ki: a vidéki átlagos településméret 2700 fő alatti, a települések fele ezer főnél kisebb lakosságszámú (bár az ország népességének csak nyolc százaléka lakik itt). A középszintet a gyenge, újraelosztási funkcióval nem rendelkező megyék képezték.
„Lehetett volna akár a területi önkormányzat is erős, mondjuk a megye, de nem lett, mert a tanácsrendszerben a megyei tanács erős volt a központi hatalom akaratának továbbítójaként” – mondja a rendszerváltásnál kialakított önkormányzatiságról Lampert Mónika, aki szocialista képviselőként a Baloldali Önkormányzati Közösség elnöke volt, majd 2002–2006 között belügyminiszter, ezután egy évig önkormányzati és területfejlesztési miniszter, 2010 után pedig jegyző.
A szocializmusban a megyei tanács (így nevezték akkor az önkormányzatokat) döntését a helyi tanácsnak végre kellett hajtania, az új önkormányzati törvény mellérendeltségi viszonyt hozott létre köztük. „Ezt hibának tartom, még ha értem is politikailag, hogy akkor mindenki nagyon erős települési önkormányzatot akart, és a pártok versenyeztek abban – még a kormánypárt is –, hogy ki hogyan tudja az önkormányzati autonómiát megvédeni a kormánnyal szemben.”
Túl erős autonómiát, feladatokat és hatásköröket kaptak a települési önkormányzatok – mondja a volt belügyminiszter –, például a legelső időben még az adatszolgáltatás sem volt kötelező a felelős Belügyminisztérium felé. Egy háromszáz fős település ugyanúgy megkapta a közoktatás, az egészségügyi alapellátás, az infrastruktúra-fenntartás kötelezettségét. „Ha nem volt iskolája, de a szomszédnak igen, akkor is megkapta az oktatási normatívát, és tárgyalnia kellett a másik önkormányzattal, hogy átadja-e ezt a gyerekek után, vagy nem. Láttam olyat, hogy a polgármester karácsony előtt szétosztotta a nyugdíjasok között.”
A közszolgáltatások racionális működtetésére a kétezres évek elején (Lampert Mónika belügyminisztersége alatt) megindult a térségi együttműködés ösztönzése, és létrejöttek az intézményeket közösen működtető kistérségi társulások. A finanszírozási rendszert azonban nem alakították megfelelően hozzájuk, és „a 2008. évi pénzügyi válság idején felerősödő központosítási törekvések miatt kellő idő sem maradt az új kísérlet bejáratására” – írja Hegedüs József és Péteri Gábor már idézett tanulmányában. Szerintük nem a túlzott decentralizáció okozta a társadalmi egyenlőtlenségekkel járó ellátási feszültségeket és finanszírozási nehézségeket, hanem az önkormányzati együttműködés ösztönzőinek és kényszerítő eszközeinek gyengesége.
Lampert Mónika szerint viszont a kezdeményezés bevált, „a közoktatásban és a szociális alapellátásban átütőerővel jelent meg ez a rendszer”.
Mindenesetre 2011-ig a helyi közügyek intézésében a települési önkormányzatoknak nagy önállóságuk volt. Sok helyi közszolgáltatási feladatuk mellett igazgatási hatásköreik és gazdaságfejlesztési szerepük is jelentős volt.
Finanszírozásuk központi forrásokra épült. Saját bevételeik között a helyi iparűzési adó volt a legjelentősebb, ami térben koncentrált módon képződött. Hasonló módon jellemzően városi forrás volt a megosztott személyijövedelemadó-bevétel is.
A kétharmad után
A 2010-es kétharmad és a politikai fordulat nyomán a helyhatósági rendszer formális megszüntetése nélkül is megtörtént az önkormányzatiság politikai-tartalmi kiüresítése. Ezt, ahogy az idézett tanulmány fogalmaz, „az újraállamosítás szakmai zsargonjával legitimálva, de valójában a társadalmi nyilvánosságot (társadalmi vita, érdekcsoportok közötti egyeztetés, konszenzusépítés) nélkülöző, partikuláris politikai-gazdasági erők érdekeinek megfelelően hajtották végre”.
Először az államigazgatási feladatok jelentős része (a gyámhivataltól kezdve a földhivatalon át a nyugdíjbiztosításig) került az újonnan felállított, a központi kormánytól közvetlenül függő megyei kormányhivatalokhoz és az azoknak alárendelt járásokhoz.
Hogyan lettünk a negyvencentis kilátók és erdő nélküli lombkoronasétányok országa? Olvassa el: Önálló hatalmi ágból vissza a tanácsrendszerbe: önkormányzatiság és fejlesztéspolitika I.
Utána a megyei önkormányzatokat a területfejlesztési feladatkör megerősítésén kívül az összes közszolgáltatási funkciójuktól (művelődési központok, könyvtárak, múzeumok, levéltárak stb.) megfosztották. Államosított vagyonuk értékesebb része azóta magánkezekbe került, ahogy ezt partnerlapunk, a Nyugat.hu is bemutatta.
Az energia-, a víz- és közcsatorna-ellátási, a hulladék- és a településgazdálkodási, közútfenntartási és a helyi tömegközlekedési feladatok ellátásában meghatározó lett az állam szerepe. Az állami tulajdon egyre nőtt a közüzemi cégek körében (aztán később privatizálták egy részüket), amit segített, hogy az önkormányzati szektorban maradó üzleti eredményt a fogyasztói díjak központi meghatározása révén csökkentették.
Feladatok és források
Az önkormányzati finanszírozás két alapmodelljét mutatja be Hegedüs József és Péteri Gábor tanulmánya. A forrásszabályozásnál az önkormányzatok bevételeit törvények, normatív szabályok és a helyi döntési kompetenciába tartozó adó- és díjbevételek határozzák meg, kiadásaikat pedig ezekhez a bevételi kapacitásokhoz kell igazítaniuk.
A másik modell a kiadásszabályozás, amikor az önkormányzatok jogszabályokban meghatározott feladataik végrehajtásához kapnak forrásokat.
A forrásszabályozási rendszerben erőteljesebb az önkormányzati sajátbevétel-növelési érdekeltség, nagyobb a nyomás a helyi igényeket minél jobban követő szolgáltatások biztosítására és a takarékos gazdálkodásra. Ebben a modellben is van költségvetési alku, de az a helyi alkalmazkodási folyamatot csak közvetetten irányítja, a belső finanszírozási döntéseket az önkormányzatok hozzák meg.
„A korszerű rendszerek a forrásmegosztásra épülnek, míg a hagyományos államszocialista modell a feladatok kiadási előirányzatának finanszírozására. Az 1990-es években bevezetett magyar helyi önkormányzati finanszírozási rendszer az első modell, a forrásszabályozás elveire épült” – írják a kutatók.
Ezzel szemben az önkormányzatok kiadásoldali szabályozására épülő modell „a garantált finanszírozású és támogatott előirányzatok növelésére ösztönöz, a központilag elismert szolgáltató intézményi megoldásokat támogatja, és az egyedi alkukra hagyatkozik”. A központi költségvetésben elszaporodtak az egyedi támogatási előirányzatok, amelyeket különböző települési működési és fejlesztési feladatokra osztanak el kormánydöntés alapján. Hasonlóan alakult a határon túli magyar közösségek támogatási modellje is, és az is a klientelizmus erősödéséhez vezetett.
Az önkormányzati finanszírozás négy alapvető bevételi forrása (saját bevételek, megosztott adók, állami hozzájárulások és hitelbevételek) közül 2010-ig a saját bevételek aránya növekedett és az állami támogatások súlya csökkent. Utóbbit egy ideig a megosztott bevételek növekedése ellensúlyozta, így a központilag szabályozott bevételek jelentősége nem lett kisebb. 2010 után a kevesebb helyi önkormányzati feladathoz kevesebb állami támogatásra volt szükség, ráadásul az erősen támogatott szolgáltatások (oktatás) kerültek ki a helyi ellátási felelősségi körből.
A 2010 előtti helyi önkormányzati rendszerben a helyi adók az összes bevétel 13-14 százalékát tették ki. A centralizáció után a kisebb helyi költségvetéseken belül a közhatalmi bevételek (túlnyomórészt a helyi adók) már a költségvetés harmadát adják – mutatta ki Péteri Gábor.
Ami az állami finanszírozást illeti: 1996-ban a népességszám vagy az ellátottak száma alapján került elosztásra a támogatások közel hetven százaléka. Tíz év alatt ez a felére csökkent, az ágazati feladathoz kötött normatív támogatás a háromszorosára nőtt.
A magyar helyi adóbevételek nyolcvan százaléka a választók számára közvetlenül nem érzékelhető helyi iparűzési adóból származik. „Ennek így a helyi vezetés számára politikai kockázata nincs, és az elszámoltathatóságra gyakorolt hatása minimális” – írják a kutatók. A helyi önkormányzatok alig egyharmada vetett ki a lakosságra építményadót.
Bár a pandémia alatt az iparűzésiadó-kulcsot két százalékról egyre vitték le, a gazdaság növekedésével nominálisan annyira megnőtt a bevétel, hogy nagyobb, mint a központi költségvetés társaságiadó-bevétele, így mindig felmerül az elvonásának lehetősége. Göd példáján (a Samsung befizetése) is látni, hogy ez akkora tétel, hogy a hatalom nem hagyta az ellenzéki önkormányzatnál, áttette a fideszes megyei önkormányzathoz.
Az önkormányzatokat érzékenyen érintette, hogy megszüntették az adómegosztás két évtizedes gyakorlatát is, pedig a még helyben maradó nyolcszázaléknyi szja-bevétel (az Antall-kormány idején még az szja fele maradt a településen) a városokban vagy a bejárókat kibocsátó településeken jelentős forrás volt.
Az új önkormányzati rendszer a feladatfinanszírozást hirdette meg, de arról szó sincs, hogy minden helyi önkormányzat megkapná a tényleges költségeit fedező állami támogatást, csak néhány kisebb jelentőségű településüzemeltetési szolgáltatás esetében határozzák meg az állami hozzájárulás összegét az adott településtípusra számított átlagkiadás alapján.
„A feladatfinanszírozás egy olyan politikai ígéret volt, amit nem lehetett tartani, mert akkor elkezdem növelni a szolgáltatásaimat, és mondjuk kínait fogok tanítani az általános iskolában, mondván, arra van szükség, és akkor több pénzt fogok kapni – mondja Péteri Gábor. Feladatfinanszírozás helyett – beindult a hagyományos, normatív feladatfinanszírozási logika, amelyik azt mondja – és itt több tucat elosztási alapról kell beszélni –, hogy kapsz x forintot, ha az óvodában ilyen típusú ellátást biztosítasz. De szó sincs arról, hogy ez a feladat egészét finanszírozná. Ez egy hozzájárulás ugyanúgy, mint előtte: fogyasztói egységre vagy intézményre vagy egy szolgáltatásra vetített állami támogatás” – mondja a közgazdász.
Mivel az állami normatíva soha nem fedezte az adott feladatot, az önkormányzat a saját adó- és díjbevételeiből egészítette ki. „Az mindig politikai döntés volt, hogy kevesebb megy az útra, több megy az iskolába, vagy fordítva – mondja Lampert Mónika. – Ezért küzdöttek mindig az önkormányzatok, hogy megmaradjon ez a szabadságuk. A pántlikázott pénzzel ezt elvesztették.” A feladatfinanszírozás(nak nevezett normatív támogatás) ugyanis feladathoz kötött. A korábbi, általános célú működési támogatás és a mögötte lévő önkormányzati átcsoportosítási, gazdálkodási önállóság megszűnt.
Politikai alapú konszolidációk és kompenzációk
Látszólag meglepő, de a helyi autonómiát az önkormányzati hitelek 2012–14 között lezajlott központi átvállalása is sújtotta. Bár az önkormányzati adósságok csak a GDP 4,7 százalékát adták (2014. augusztus közepén a GDP 85,1 százaléka volt a teljes magyar államadósság), a helyi eladósodás a 2006. évi választások után megugrott. 2010-re két és félszeresére nőtt, és ezen belül a megyéké a tízszeresére. Az önkormányzati hitelek főleg az ekkor már ellenzéki vezetésű megyékben és a megyei jogú városokban nőttek meg, a Fidesz-vezetés egyenesen buzdította helyi politikusait hitelfelvételre. 1200 önkormányzatnak ugyanakkor nem volt adóssága.
A 2012 után beindított települési önkormányzati adósságkonszolidáció csökkentette az önkormányzati vezetés felelősségérzetét, legitimálta a korábbi felelőtlen helyi döntéseket, „egyúttal természetesnek tekintette, hogy a jövőben központi döntésekkel minden problémát meg lehet majd oldani. Ez nagyobb veszteség volt a helyi autonómia szempontjából, mint amekkorát a központi költségvetés számára a hitelek visszafizetésének többletterhe jelenteni fog – írják a kutatók. Közvetlen politikai haszon volt, hogy – a fokozatosan csepegtetett adósságkonszolidációs programmal gyakorlatilag a teljes ciklus alatt kézben lehetett tartani az önkormányzatokat”. A nagyobb önkormányzatok adósságát ugyanis csak részben vállalta át a központi költségvetés, és – szokás szerint – egyedi tárgyalások útján döntött a mértékéről.
Ezzel együtt a helyi önkormányzati hitelfelvétel központi engedélyhez kötötté vált.
A „rezsiharccal” megkárosított önkormányzati közművállalatoknak adott kompenzáció is a kormányzati beavatkozás eszköze, elosztásában a politikai szempontok domináltak. (Ahogy nemrég az energiaárak emelkedése miatti kompenzációnál is.)
Az állami kompenzáció emellett csökkenti az önkormányzatok elszámoltathatóságát, mert az önkormányzat sikere attól fog függ, mennyire hatékonyan tudja kijárni a kompenzációt. Ez erősíti a járadékvadász magatartást.
A jelenlegi, hatvan-hetven százalékos állami támogatási arány eredményez-e olyan függést, amelyet nem tud ellensúlyozni egy harminc-negyven százaléknyi saját bevétel? – kérdeztük Péteri Gábortól. „Valójában nem a költségvetési támogatások léte és mértéke, hanem az elosztásuk módja határozza meg az önkormányzati önállóságot – válaszolta. – A legnagyobb veszteség a megosztott szja elvétele volt. Az egy tiszta eleme volt annak, hogy ami a településemen képződik, arra önkormányzatként van közvetett befolyásom, hiszen lehet infrastruktúrával beruházót vonzani, jómódú lakost vonzani. Beindult a visszacsatolási folyamat, amit a 2013-as váltás eltüntetett. – Az szja-megosztástól nem lett több pénze az önkormányzatnak, mert az állami támogatások csökkentek, hiszen az szja-t megkapta. – De ha tudom, hogy kapok a helyben lakó gazdag polgár jövedelme után, akkor fogok arra figyelni, hogy odajöjjön, és azt a szolgáltatást kapja, amit igényel. Ezek nagyon egyszerű visszacsatolási módok, ez az érdekeltségi rendszer, amit az ember keres a világban.”
Ma semmiféle érdekeltséget nem teremt az állami támogatási rendszer, csak egy igénylői magatartást. Pályázni kell, nagyobb igényt kimutatni, és akkor majd több fog jutni. Ez pont olyan, mint a költségvetési alkuk voltak a szocializmusban, csak a szabályai még rejtettebbek. „Igazából az az ijesztő, ahogy a költségvetés mellékletében egyre nő a fejezeti és a kiegészítő elosztású támogatások aránya” – mondja a közgazdász.
Összegezve: 2011-től a központi függés erősödött meg a helyi önkormányzati finanszírozási rendszerben is. Megszűnt az egyetlen jelentős átengedett bevétel, a személyi jövedelemadó megosztása. A csökkenő önkormányzati feladatok ellenére még kisebb lett a helyi pénzügyi önállóság és mozgástér. A feladatfinanszírozás ugyanúgy normatív támogatássá vált, mint korábban. A kötött felhasználású és egyedi döntésekkel elosztott támogatások köre bővült, ami tovább erősítette a központi költségvetésre utaltságot.
Az önkormányzatok megszűntek a központi kormányzat egyenrangú partnerei lenni, patrónus-kliens viszony alakult ki, vele a politikai nyomásgyakorlás rendszere.
Melyik rendszer jobb?
Amikor a privatizációval együtt beindult az önkormányzatok erősítése Magyarországon, az egy természetes, egymást erősítő folyamat volt – mondja Péteri Gábor. Azóta csökkent a bizalom a magánszektor iránt, mert nem tud mindent kezelni. „Ezért Németországtól kezdve Franciaországon át sok helyen újra központosítják – pontosabban ott nem központosítják, hanem újra önkormányzati kézbe vesznek – a szolgáltatásokat. Megtanultuk, hogy az államon kívül is lehet hatékony szolgáltatói szerződéses viszonyban egy magánszervezet, de húsz-harminc év alatt megismertük, hogy ennek is vannak hátulütői. A válság csak rátett erre a folyamatra, és 2008 után mindenki államosító politikát folytatott.”
Bár a közoktatás államosítását az egyenlőtlenségi helyzetek tompításával indokolták, de ennek semmi jelét nem látni (amihez a kormányzati szakpolitika alacsony minősége is hozzájárulhat). Viszont egy fontos helyi közszolgáltatás elszámoltathatósági viszonyai alapvetően átrendeződtek: a helyi megrendelői és fogyasztói befolyást felváltotta a központi, igazgatási függés.
„A nagyobb veszély azonban az – írja Hegedüs József és Péteri Gábor –, hogy az új helyzetben sem lehet majd az oktatás működőképességét biztosítani. Tehát az oktatás finanszírozhatósága a jövőben a központi ágazati versenyen fog múlni, és mint tudjuk, ebben ritkán volt nyertes a közoktatás.” A tanársztrájkok jelzik, hogy 2015-ös állításuk azóta beigazolódott.
Nagy utat jártak be a helyi közszolgáltatások (víz és csatorna, távhő, kommunális szolgáltatások stb.), amelyek biztosítása a kilencvenes években kialakult önkormányzati rendszerben az önkormányzatok egyik legfontosabb feladata lett.
A kutatók szerint az önkormányzati szektor egyik legnagyobb teljesítménye volt a helyi közművek és a kommunális szolgáltatási szektor átalakítása profitot termelő szektorrá. A tulajdonukba került cégek profitja sok nagyobb önkormányzat esetében az önkormányzatok bevételeihez járult hozzá, így a helyi hatalom forrásává is vált.
„A közszolgáltatási díjpolitika ugyanakkor az alacsony jövedelműek keresztfinanszírozásával egyfajta szociális funkciót is betöltött – írják a kutatók –, és enyhítették a helyi konfliktusokat.” A közműcégek államosításával (majd privatizálásával, lásd a hulladékgazdálkodás Mol-koncesszióba adását), illetve a rezsiharc révén veszteségessé tételével ennek a helyi szociális kiegyenlítésnek is csökkent a lehetősége.
Lampert Mónika nem gondolja, hogy mondjuk az szja helyben maradó részének nagysága a demokrácia fokmérője lenne, mert mindig is szükség volt a települések jövedelemtermelő képessége közti aránytalanságok kiegyenlítésére, de ő is hangsúlyozza, hogy most már nem arról van szó, „hogy a személyi jövedelemadó helyben maradó részét lenyesegetik, hanem mindent lenyesnek”.
A volt belügyminiszter szerint „vannak időszakok, amikor a decentralizációnak van szezonja, máskor a centralizáció lesz divatos. De egyik sem demokrácia-fokmérő. Én azt tartom a kulcsnak, hogy milyen kontrollmechanizmusok működnek, és milyen ráhatásuk van azoknak, akik a szolgáltatást igénybe veszik. Az iskolák azért is voltak jó helyen az önkormányzatoknál, mert az iskola így a társadalom szövetébe ágyazódott.”
Finta István szerint nem a szakmai érvektől függött, hogy melyik önkormányzati/hatalmi modell felé mozdult a szabályozás, hanem attól, hogy az adott politikai kurzus aktuálisan milyen értékrendet képviselt. „Ha autoriter irányba ment el, akkor jellemzőbb lett a centralizáció. Ahol egy liberálisabb, demokratikusabb modellt szeretnének kiépíteni, ott inkább a decentralizáció irányába. Ez nem teljesen igaz a fejlesztéspolitikára, az nem függhetne az adott politikai kurzus értékrendjétől, mert ott a többszintű kormányzás 2014-től a kohéziós politika jogszabályban is rögzített alapelvévé vált. Amit be kéne tartani.”
Péteri Gábor szerint nem mérhető, hogy hatékonyabb-e a lehető legalacsonyabb szintről működtetni a közszolgáltatásokat. Nem hasonlítható össze az egy forintra jutó teljesítmény, hiszen változtak a kibocsájtások, a szolgáltatás minősége. „De vannak szolgáltatások, ahol beleszólok a szolgáltatási minőségbe, vásárló, megrendelő vagyok, tudom, hogy mit kapok a pénzemért. És vannak szabályok, amelyek amellett szólnak, hogy bizonyos szolgáltatásokat helyben kell nyújtani. Tehát ez hatékonysági és eredményességi kérdés is egyben, aminek az oktatás a legnyilvánvalóbb példája. Ha az emberek elviszik Ausztriába vagy magániskolába a gyereket tanulni, az a rendszer kritikája, mutatja, hogy nem lehet egy tankerületből a helyi igényekhez igazodó oktatást nyújtani.”
De nem magyarázhatja-e ezt az ágazati szakpolitika gyenge minősége, és nem feltétlenül a szolgáltatás biztosításának szintje? Vagyis lehetséges-e magas színvonalú oktatási szolgáltatást nyújtani centralizált állami szintről? „A központosított rendszert működtető országok is elindultak a decentralizáció felé, hogy a fogyasztói, szolgáltatói igénybevétel érvényesülhessen, hogy a szolgáltatás igénybe vevői valamilyen módon részt vegyenek a döntésben, legyen befolyásuk. Persze szükséges egy olyan irányítási/finanszírozási/tanfelügyeleti rendszer is, amelyik ezt segíti, de nem a központ diktál.”
És mi a helyzet a hatékony fejlesztéspolitikával? Egy teljesen centralizált államban is el lehet érni ugyanolyan fejlesztéspolitikai eredményeket, mint egy erősen decentralizáltban?
„Nyilvánvalóan kizárt. Hiszen ha a fejlesztéspolitikai rendszer idomul egy centralizált rendszerhez – ahogy ezt manapság tapasztalhatjuk –, eleve esélytelen, hogy az alulról érkező és tényleg észszerű, megfelelően megalapozott információkra és igényekre épülő célok kellő hangsúlyt kapjanak az országos szintű döntések kialakítása során, mert el sem jutnak odáig” – mondja Finta István.
Végeredményben a decentralizált-centralizált, közszektor-magánszektor dimenzióban elhelyezkedő szolgáltatásszervezeti megoldások egyaránt lehetnek eredményesek, társadalmi szempontból szolidárisak és gazdaságilag hatékonyak, ha megfelelnek három feltételnek – írja Hegedüs József és Péteri Gábor.
- Ha helyes ösztönzőkre épül,
- átlátható felelősségi viszonyokra épülő igazgatási és társadalmi elszámoltathatóság jellemzi,
- és erős a jogbiztonság.
A demokrácia helyzete és a centralizáció
A helyi demokrácia súlyának leértékelődését mutatják a választási adatok is. Nem csak a parlamenti választásnál mindig alacsonyabb részvétel, hanem a polgármester- és képviselőjelöltek számának folyamatos csökkenése – főleg a tízezer főnél kisebb településeken.
Az alacsony választási legitimáció jelzi, hogy az emberek a saját életükben nem érzik annyira fontosnak azt a döntési szintet, amely legközelebb áll hozzájuk. „Önigazgatás akkor van, ha van miről dönteni. Ha nincs bevételem – ami egyre inkább jellemzi a kisebb településeket –, ahol nincs érdemi saját forrás, nincs miről dönteni. Az önigazgatás arra szűkül, hogy ellássák a központilag meghatározott feladatokat, amelyekhez az állam ad forrást. Ehhez képviselő-testület sem kell már, mert ez szinte automatizmus” – mondja Finta István.
A helyi szolgáltatásszervezési önállóság korlátozása következtében a helyi társadalmi elszámoltathatóság lehetősége is jóval kisebb lett. Az egyedi alkuk jelentőségének növekedése, a függőségi viszonyok kialakítása (a hitelfelvétel engedélyeztetésétől a pályázatok eluralkodásáig) oda vezetnek, hogy a helyi politikusoknak kevésbé kell a választóik felé fordulniuk, mert a helyi önkormányzás sikere a központi források megszerzésének hatékonyságán múlik. 2010-ig is fontosak voltak a kormányzati-hivatali kapcsolatok, főleg az EU-pénzek megszerzésében, de most az lesz sikeres polgármester, aki több támogatást szerez a településének.
Jelentős korrupciós kockázatokkal is jár, ami az önkormányzati működés eredményességét és hatékonyságát rontja, hogy a politizálást a választók vagy a civil szervezetek nem tudják ellenőrizni.
Mindezekből következően a helyi szolgáltatások szervezése sem lesz hatékony. „Gazdaságilag nem lehet működőképes az a rendszer, amelyben a központosított irányításon belüli hatalmi részérdekek rombolják a napi működést, ezzel ellehetetlenítik a központi stratégiai célok megvalósítását is” – szerepel a Hegedüs–Péteri-tanulmányban.
Kell-e nekünk autonómia?
Milyen a társadalom viszonya a központi, illetve a helyi hatalomhoz, miért nincs különösebb igény a társadalomban a hozzá legközelebb álló hatalmi szint erősödésére, miért tudott az önkormányzatiság elfogyni tiltakozás nélkül?
Kákai László, a Pécsi Tudományegyetem Politikatudományi és Nemzetközi Tanulmányok Tanszékének vezetője szerint az utóbbi időszakban tapasztalható centralizációs fejlemények a magyar társadalom számára ismertebbek, kiszámíthatóbbak. A Kádár-rendszerben szocializálódó társadalom számára ezek a centralizált viszonyok érthetőbbek, átláthatóbbak, mint azok a liberalizált rendszerek, amelyek egy csomó bizonytalanságot tartalmaztak. „A rendszerváltás óta nagy mozgástere volt az önkormányzati rendszernek. Ugyanakkor az emberek néhányszor látták az önkormányzatok agóniáját, a központi politika és a helyi hatalom konfliktusait, az önkormányzati eliten belüli nézeteltéréseket, az önkormányzaton belüli korrupció nagyságát és gyakoriságát. Nagyjából ugyanazokat a folyamatokat tapasztalták meg ismétlődően, mint amit a nagypolitikában látunk, ezért gondolják sokan, hogy igazából nincs különbség egy települési önkormányzat és a központi kormányzat között.”
Miközben az intézményi bizalom Magyarországon az önkormányzatok iránt szinte töretlen (az önkormányzat intézményének 1990 óta mindig ötven százalékot meghaladó a bizalmi indexe), eközben egy kutatás szerint az emberek nincsenek tisztában azzal, hogy bizonyos szolgáltatásokat ki is nyújt számukra. „Az elmúlt harminc évben kifáradt a társadalom az önkormányzatisághoz fűződő viszonyát, támogatottságát illetően – mondja Kákai László. Szerinte az emberek közömbösek azzal kapcsolatban, hogy mi történik a területükön lévő szolgáltatásokkal, intézményekkel. Ráadásul a magyarok kevéssé mobilisak abban is, hogy más, nagyobb településeken vegyenek igénybe magasabb szinten biztosított szolgáltatásokat. – Talán az egészségügy, az oktatási rendszer egy kis részében visszaköszön, hogy az emberek nem elégedettek azzal, amit kaptak az államtól” – mondja az egyetemi tanár.
A helyi demokrácia jelentőségét növelheti az erős lokális azonosságtudat. „Ez az, ami egy települést vagy egy térséget összetart, megerősít. Annak társadalmi, gazdasági és politikai működését sikeressé teszi, ha az ott élők sorközösséget éreznek egymással, intézményeivel és átfogóan magával a területtel” – írja egy tanulmányában.
Kovách Imre társadalomkutató szokta említeni a Fidesz hatékonyságát a lokális identitások kialakításában. De nálunk ez mégsem azt eredményezi, hogy az emberek jobban hisznek a helyi autonómiában, hanem azt, hogy jobban hisznek a Fidesznek/ben.
„Helyi autonómia nincs, függőségi rendszerek vannak – mondja Kákai László, elsőként említve a gazdasági válság után létrehozott, első éveiben szinte totális közmunkarendszert. – Nincs segély, csak közmunka van, és egyértelműen a polgármestertől függött, hogy ki került be a programba, és ki nem. A függőségi viszonyok sokkal erőteljesebbek lettek.”
Amikor a Covid-járvány miatt az önkormányzatoknak pénzügyi nehézségei lettek, a kormányzat körülbelül 24 milliárd forint segélyt biztosított, amelynek több mint kilencven százaléka fideszes polgármesterek településére került. „A függőségi helyzet pedig nem identitás, hanem kényszer, amit a független polgármestereknek is el kell fogadniuk” – mondja Kákai László.
A helyi döntésekbe való beleszólás igénye függ az adott ország közigazgatási, politikai kultúrájától. A híresen centralizált közigazgatású Franciaországban is decentralizáltak, képesek voltak kompetenciákat biztosítani a helyi, területi szint számára. „Itt azt a nagyon kis gyökerecskét, ami elkezdődött a rendszerváltáskor, mivel mélyre nem hatolt, könnyű volt kigyomlálni” – mondja Finta István.
Lehetnek-e még politikai ellenpontjai az önkormányzatok a Fidesznek?
A regionalizmus, a decentralizáció és partnerség elvei az uniós csatlakozás előszobájában nagy mozgástérrel rendelkező autonómiák létrejöttét tették volna lehetővé, de ez mára teljesen elpárolgott a támogató politikai szándék és kormányzási kontextus hiányában.
Finta István lát apró pozitív jeleket a fejlesztéspolitikában Navracsics Tibor fellépése kapcsán. A monitoringbizottságok összeállítását említi: „Kiírnak egy pályázatot, pontosan leírva, hogy milyen szempontok szerint ki hogyan pontoz. Nyilvános, átlátható az egész eljárás.” Szerinte a tárca nélküli miniszter valóban a területi szempontok figyelembevételét szeretné elérni, amihez meglenne a lehetősége is, mert az egyes programok irányító hatóságai elkerültek a minisztériumoktól az ő felügyelete alá.
Pozitívnak tartja azt is, hogy bár az intézményrendszerben nincs változás, de „Brüsszel” felszólítására a forráselosztásban jobban fókuszálnak a hátrányosabb helyzetű régiókra.
Nem ok nélkül merül fel időről időre bizonyos választások megszüntetése, mert jogosítványaik elvétele dacára politikailag sokat erősít az önkormányzatokon a mögöttük lévő választási legitimáció. A kilencvenes évek elején a helyi önkormányzat különálló hatalmi ág volt, ugyanúgy ellensúly, mint a média vagy a bíróság és a többi, hiszen saját eszközökkel, saját legitimációval rendelkező köztestület volt. Péteri Gábor szerint még nem vesztette el teljesen ezt a funkcióját. „Még mindig ott vannak az ellenzéki nagyvárosok és a viszonylag jó példát mutató kisvárosok, mint Budaörs. Léteznek azok az önkormányzati szövetségek, amelyek elvileg egy egyeztető tanácsban tudnak véleményt mondani – bár az utóbbi egy évben nem hívták össze őket. Ezt a maradék befolyást is lehet helyben, jóra használni.”
Kákai László szerint az önkormányzatok eddig sem voltak hatalmi centrumok, bár kétségtelenül volt mozgásterük. Látszott, hogy annak a parlamenti pártnak, amelyik ellenzékbe került, de voltak önkormányzati pozíciói, reális esélye volt építkezésre a következő választásokig. (Lásd a Fideszt 2006 után.)
De Kákai László szerint a kormányzat olyan szűk mozgástérre kényszerítette az önkormányzatokat, hogy nehéz elképzelni, hogy valódi ellenpontjai lehetnének a központi törekvéseknek. „Nem az a baj önmagában, hogy egy közigazgatási rendszer centralizált, hanem az, hogy ezt a szándékot semmilyen intézmény nem képes sem kontrollálni, sem kiegyensúlyozni. Nincsenek meg azok a mechanizmusok, amelyek a központi politikai szándékot takaró döntéseket valamilyen módon ellenőrizhetővé, kiszámíthatóvá, tervezhetővé vagy akár megtámadhatóvá tennék az önkormányzatok számára.”
Ő is hangsúlyozza, hogy ha egy önkormányzat keményen szembehelyezkedik a kormányzattal, a saját mozgásterét szűkíti le annyira, hogy a következő választáson az emberek azt gondolják, inkább jöjjön a kormányzati szereplő, mert akkor lesz forrásuk.
Lampert Mónika szerint hatalmi centrum az az intézmény tud lenni, amelynek van kompetenciája. Szerinte már csak olyan gesztusok lehetségesek, hogy a főpolgármester leállítja a budapesti közlekedést, de ezt nem fogja megtenni – teszi hozzá a volt baloldali politikus.
A helyi közszolgáltatások a decentralizált önkormányzati rendszer fontos gazdasági-politikai pillérei voltak, részei a helyi hatalmi struktúrának. Pozíciókat, bevételi többletforrásokat és belső szervezeti, működési és tervezési kapacitásokat jelentettek. „Még ha egy-egy közszolgáltatás önálló gazdasági társasági formában működött is, a helyi politikai hatalom a közszolgáltató cégek szellemi, tervezési kapacitásait használta a szakmai-fejlesztési koncepciók kidolgozására (…) Sőt a nagyvárosi önkormányzatok beruházásaik számára komoly hitelekhez is jutottak saját tulajdonú cégeiken keresztül” – írja Hegedüs József és Péteri Gábor.
A helyi közszolgáltatások centralizálása, az átfogó nemzeti közszolgáltató komplexumok kialakítása így nemcsak az önkormányzati rendszer gazdasági-pénzügyi alapjainak felszámolását, hanem a helyi hatalom gyengítését is eredményezte.
A Fidesz-kormányzás kiiktatta a „nagyvárosi lobbit” is – írják a kutatók. A megyei jogú városoknak meghatározó politikai súlyuk volt a megyei léptékű újraelosztásban, a régiós fejlesztési folyamatokban és a központi költségvetési politikában (lehetőségük volt felsőoktatási intézmények vagy ipar telepítésére, közlekedési beruházások befolyásolására), másrészt pedig a meghatározó gazdasági szereplők (külföldi tőke, bankok, ingatlanfejlesztők stb.) is szívesen léptek „koalícióra” velük.
„A parlamenti törvénykezés nem tudott olyan jogszabályokat keresztülvinni, amelyek akár rövid távon is sértették volna ennek a lobbinak az érdekeit. Ezt a központi kormánnyal szembeni helyi önkormányzati hatalmi egyensúlyt, amely része volt a fékek és ellensúlyok rendszerének, csak 2010 után volt képes a kétharmados többségű kormány felszámolni” – írják. Ennek fő eszköze az elsősorban ezeket a településeket érintő szelektív adósságkonszolidáció és a közműdíjak első befagyasztásakor a kompenzáció. A nagyvárosok alig álltak ellen iskoláik elvételekor is.
Péteri Gábor szerint az önkormányzatok kiiktatása ellenére nem fog megszűnni az egyéneket érintő helyi döntésekbe beleszólás igénye. „Nem arra kell gondolni, hogy az emberek hirtelen olyan öntudatos állampolgárrá válnak, hogy a polgármester fogadóóráján verik az asztalt. De van egy civil társadalom, amelyik próbál ellenállni, jelen lenni és alakítani ezt a világot.”
1990-ben és 2000-ben készült egy vizsgálat, amelyben a tanácsrendszert vetették össze az önkormányzati rendszerrel. Elsősorban a kistelepüléseknél az emberek nem sok különbséget láttak a tanács és az önkormányzatok között – mondja Kákai László. „Ez jelezte, hogy az emberek mennyire nem tudták vagy akarták belakni ezeket a demokratikus intézményeket. A demokrácia önmagában csak az első lépés azzal, hogy megteremtjük az intézményi feltételeit, hogy szabadon lehet választani, több párt van, létrehozunk állampolgárokat védő intézményeket, átalakítjuk a közigazgatást. A kérdés az, hogy ezeket az intézményeket képes-e a lakosság használni.”
