«Китай міг би спокуситися». Яку ціну Сі може назвати Трампу за відмову від підтримки Росії

Для президента США зустрічати іноземного лідера біля трапу літака – нетиповий жест. 24 вересня Дональд Трамп влаштував такий прийом Сі Цзіньпіну, який здійснює свій перший за 11 років візит до США. Торік Трамп так само зустрічав Володимира Путіна на Алясці.

Росія – одна з тем переговорів лідерів США і КНР. Президент України Володимир Зеленський, який за кілька днів до цього бачився з Трампом, розповів, що просив його закликати Сі вплинути на Путіна – принаймні домогтися деескалації. Президент США, за його словами, пообіцяв порушити це питання.

Незадовго до приїзду Сі Трамп підписав закон імені Ліндсі Грема, який дає президенту США можливість запроваджувати тарифи проти найбільших покупців російських нафти й газу – зокрема Китаю.

Колишній помічник держсекретаря США, а нині викладач політики санкцій США в Джорджтаунському університеті, юрист-практик міжнародної фірми Covington & Burling, що консультує компанії щодо дотримання санкцій та експортного контролю, й голова «Ради директорів Радіо Свобода» Стівен Радемейкер називає саму загрозу таких заходів істотним «важелем» Трампа.

Що Сі може вимагати натомість, наскільки далеко президент США готовий зайти із санкціями проти Китаю та Індії, чи здатен економічний тиск змусити Росію до переговорів, якими мають бути гарантії безпеки для України і чи була помилкою її відмова від ядерної зброї? Про це далі в інтерв’ю.

– Почнімо з масштабного законопроєкту про санкції проти Росії, який минулого тижня був підписаний і став законом. Що він фактично змінює для Росії вже зараз? Адже, наскільки я розумію, деякі передбачені ним заходи набули чинності одразу.

– Найбільше значення цього закону полягає в тому, що він став сигналом потужної політичної підтримки України та неприйняття російського вторгнення в Україну з боку членів Конгресу. І в Палаті представників, і в Сенаті за цей закон проголосувала переважна більшість. Тож, на мою думку, це демонструє, що в Конгресі США зберігається значний запас підтримки України.

Санкційні заходи, передбачені цим законом, потенційно мають величезне значення. Однак здебільшого вони фактично мають дискреційний характер.

Це означає, що президент може застосовувати ці заходи в дуже жорсткий, обмежувальний спосіб, а може вирішити застосовувати їх дуже м’яко або навіть не застосовувати взагалі, оскільки закон передбачає право на виняток – waiver authority, – яке дозволяє йому звільнити себе від обов’язку запроваджувати будь-який із передбачених законом заходів.

Очікується, що він застосує принаймні частину цих заходів, а в деяких випадках, можливо, досить агресивно. Але зрештою це буде вибір президента.

– Президент США, виступаючи на Генеральній асамблеї ООН, заявив, що за необхідності скористається новими тарифними повноваженнями. Але, як ви вважаєте, наскільки Дональд Трамп насправді готовий запровадити ці тарифи проти найбільших покупців російських енергоресурсів?

– Гадаю, це залежатиме від конкретного випадку. Сама концепція, закладена в цьому законі, яку президент Трамп називає «вторинними тарифами», є новою. Фактично її вперше запропонував сам президент Трамп щодо Венесуели. Потім він говорив про можливість застосувати її щодо Ірану, а згодом фактично зробив це у випадку Росії, запровадивши 25-відсотковий вторинний тариф проти Індії через імпорт нею російської нафти.

Згодом Верховний суд постановив, що відповідно до чинного американського законодавства він не мав повноважень запроваджувати такі тарифи. Тож закон Ліндсі Грема фактично повертає президенту такі повноваження в обмеженій кількості випадків.

Гадаю, Індія – це випадок, коли закон дозволить президенту Трампу знову запровадити проти неї вторинний тариф. Тому тим, хто сумнівається, що він коли-небудь скористається цими повноваженнями, вважаю, достатньо подивитися на Індію, щоб побачити, що за відповідних обставин він цілком може це зробити.

Індія – не єдина країна. На мою думку, всі великі імпортери російських нафти й газу потенційно можуть потрапити під дію тарифів. Є також інша категорія – великі порушники санкцій. Це досить розмита категорія, тож потенційно існує значна кількість країн, яким загрожують ці вторинні тарифи.

Але тарифні повноваження, передбачені законом, насправді мають обов’язковий характер. Президент зобов’язаний запровадити тарифи проти цих країн. Водночас ставка тарифу, яку він має встановити, може бути будь-якою – від понад 0% до 100%. Тобто він може запровадити мінімальний тариф або величезний – на рівні 100%.

Що стосується такої країни, як Китай, який, імовірно, є найбільшим імпортером російської нафти, гадаю, є чималий скептицизм щодо того, чи запровадить президент Трамп проти Китаю суттєвий тариф відповідно до закону Грема. Частково це може залежати від того, як пройде його зустріч із головою КНР Сі Цзіньпіном.

Але у випадку Китаю ви, можливо, пам’ятаєте, що Трамп спочатку запровадив дуже високі тарифи, а потім швидко був змушений відступити через заходи у відповідь, яких вжив Китай. Відтоді він намагається домовитися про своєрідне перемир’я в торговельних відносинах.

Тому я був би дуже здивований, якби на додачу до тарифів, які він уже запровадив проти Китаю, він встановив ще один тариф у 10, 15 чи 20 відсотків – не кажучи вже про 100-відсотковий.

– Якби ви суто теоретично були радником президента Трампа, чи рекомендували б ви йому накласти додаткові тарифи на Китай?

– Це дуже складне питання, оскільки це, мабуть, найскладніші торговельно-економічні відносини, які мають Сполучені Штати, а Китай уже продемонстрував свою здатність вживати заходів у відповідь.

Тож це справді двосторонній процес, і тут потрібно оцінити, з якими саме заходами у відповідь зіткнуться Сполучені Штати, якщо президент повною мірою скористається повноваженнями, які закон Ліндсі Грема надає йому для запровадження тарифів проти Китаю.

Тому я не впевнений, що саме порадив би президенту в такому випадку. Гадаю, це питання потрібно ретельно вивчити.

У ширшому сенсі я б сказав так: ці повноваження дають йому значні важелі впливу.

Гадаю, загалом це стосується всіх санкційних заходів. Часто вони ефективніші як погроза, ніж як уже фактично запроваджений захід. Якщо мета полягає в тому, щоб змінити поведінку іншої країни, комерційної структури чи окремої людини, погроза санкціями часто є ефективнішою, ніж саме запровадження санкцій.

Тому що після запровадження санкцій цей важіль значною мірою зникає. Звісно, можна запропонувати скасувати санкції, якщо поведінка зміниться. Але важіль, який дає сама загроза санкцій, є потужним інструментом. І, сподіваюся, президент Трамп скористається цим важелем.

– Щодо важелів впливу: ви згадали Індію, яка фактично вже висловлює занепокоєння щодо нового закону. Тож чи може сама загроза тарифів, як ви сказали, чинити тиск на Індію як одного з найбільших покупців російських енергоресурсів, щоб вона скоротила свої закупівлі ще до запровадження тарифів? Чи очікуєте, що Індія справді зробить це?

– Я не дивився найсвіжішу статистику, але якщо згадати історію з вторинним тарифом Трампа проти Індії, то він його запровадив, після чого почалися переговори.

І буквально за тиждень-два до того, як наш Верховний суд постановив, що президент Трамп не мав повноважень це робити, президент Трамп скасував вторинний тариф проти Індії за результатами цих переговорів.

Тоді заявлялося, що це сталося тому, що Індія пообіцяла припинити імпорт російської нафти. Що Індія робила відтоді, я не знаю. Але, схоже, минулого разу, коли президент запроваджував тарифи проти Індії через імпорт російської нафти, Індія відреагувала на тиск президента Трампа.

За даними Kpler і LSEG, після початкового скорочення закупівель Індія знову наростила імпорт російської нафти – у червні 2026 року він сягнув рекордного рівня. У серпні імпорт знизився приблизно до 2,1 млн барелів на добу на тлі загального скорочення імпорту нафти Індією та збільшення доступності альтернативних поставок. Водночас у вересні, за даними Reuters, індійські НПЗ почали шукати альтернативні постачання на жовтень–листопад через ризик нових американських тарифів.

– А що для вас могло б стати сигналом того, що президент Трамп схиляється до запровадження тарифів? Я маю на увазі не 1% зі 100% можливих, а суттєві тарифи проти Китаю чи Індії. Що свідчило би про наближення цього рішення?

– Що ж, у випадку президента Трампа найсильніші сигнали зазвичай з’являються в його Truth Social – по суті, це його аналог Twitter. Тож припускаю, саме там ми, найімовірніше, це й побачимо. Він не уникає відповідей на запитання журналістів і не соромиться висловлювати те, що думає, у нічних дописах у соцмережах. Тому, думаю, саме там варто передусім шукати відповідний сигнал.

– Після низки вже запроваджених санкцій, чи є тиск на покупців російських енергоресурсів зараз головним важелем, що залишається, чи Сполучені Штати все ще мають суттєві невикористані санкційні можливості безпосередньо проти Росії?

– Гадаю, найбільшим джерелом доходів російського уряду, як і раніше, залишається продаж енергоресурсів іноземним покупцям. І, на мою думку, це залишається найбільш вразливим для санкцій місцем Росії.

Тому використання тарифних повноважень та інших фінансових санкцій – це важливі інструменти для того, щоб намагатися обмежити російський енергетичний експорт.

Також існує обмеження ціни на нафту, яке досі залишається чинною політикою G7. Його можна намагатися жорсткіше забезпечувати за допомогою вторинних санкцій.

Тарифи каратимуть уряди країн, які не обмежують імпорт російської нафти. Вторинні санкції натомість каратимуть безпосередньо імпортерів – компанії в інших країнах, які здійснюють цей імпорт.

Також санкції можуть застосовуватися проти страхових компаній, банків, компаній – операторів танкерів, а також безпосередньо проти самих танкерів, які перевозять нафту. Усе це передбачено законодавством Грема – воно надає повноваження запроваджувати такі санкції.

Тож, знову ж таки, ще належить побачити, наскільки агресивно адміністрація Трампа застосовуватиме ці санкції. Щоб вторинні санкції працювали, президенту – а фактично, найімовірніше, міністерству фінансів – потрібно буде визначати конкретні цілі для санкцій.

Тому справжнім тестом того, як адміністрація вирішить використовувати цей закон, стане те, наскільки активно вона вноситиме до санкційних списків конкретних фізичних осіб, компанії та окремі танкери.

– Якщо закон Ліндсі Грема буде реалізований у повному обсязі, чи очікуєте ви, що російська економіка не витримає тиску, а російська влада буде змушена почати серйозні переговори про мир з Україною?

– Гадаю, російська економіка продемонструвала доволі високу стійкість. Крім того, цілком очевидно, що Китай забезпечує Росії значну підтримку – і як ринок збуту для її продукції, і як джерело напівпровідників та інших критично важливих компонентів для російського виробництва.

Тому не думаю, що Росія не витримає цього тиску доти, доки Китай продовжує її підтримувати. І я не знаю, чи будуть санкції, передбачені законом Грема, достатньо потужними, щоб переконати Китай припинити цю підтримку Росії.

– Чи очікуєте ви, що президент Трамп намагатиметься використати важелі впливу на Сі Цзіньпіна, щоб переконати його припинити підтримувати Росію – принаймні настільки, наскільки Китай може бути готовий на це погодитися?

Що Сполучені Штати мали б зробити, наскільки серйозною мала б бути погроза з їхнього боку, щоб Китай припинив підтримувати Володимира Путіна, враховуючи, наскільки Пекін не хоче поразки Росії у цій війні?

– Китай – велика держава, яка вважає, що має глобальні інтереси. І, на мою думку, він уже давно дійшов висновку, що поразка Росії у цій війні не відповідає його інтересам.

Китай не надає Росії підтримки найвищого рівня. Він не передає їй зброю. Він не відправляє своїх військових воювати, як це робить Північна Корея. Але для мене цілком очевидно, що Китай ухвалив рішення не дозволити Росії програти.

Як Сполучені Штати могли б переконати Китай змінити цей розрахунок – дуже складне питання, адже Китай, безумовно, хоче певних речей від Сполучених Штатів. Він хотів би отримувати найсучасніші напівпровідники для розвитку свого штучного інтелекту. Він хотів би, щоб ми скасували всі наші заходи експортного контролю. Він хотів би, щоб ми припинили критикувати використання примусової праці в Сіньцзяні.

І, мабуть, найважливіше – Китай хотів би, щоб ми фактично сказали йому, що він може вільно забрати Тайвань. Гадаю, якби президент Трамп сказав китайцям, що вони можуть отримати Тайвань, якщо припинять підтримувати Росію, Китай міг би спокуситися на таку угоду. Я не знаю, чи дотримувався б він її, але погодитися на неї він цілком міг би.

Але я не думаю, що Сполучені Штати готові сказати Китаю, що він може отримати Тайвань, як ціну за відмову від підтримки Росії. Ось у якій складній ситуації ми опинилися.

– А як далеко, на вашу думку, президент Трамп може зайти в переговорах із Китаєм, намагаючись переконати Сі припинити підтримувати Путіна? Де тут крайня межа?

– Я щойно назвав деякі речі, яких президент Сі, ймовірно, міг би вимагати як ціну за зміну політики Китаю. І можете не сумніватися: президент Трамп зіткнувся б із дуже серйозною критикою з боку різних груп у Сполучених Штатах, якби погодився на будь-яку з таких угод.

Йдеться про поступки у питаннях прав людини, поступки щодо експортного контролю – а це безпосередньо стосується довгострокової траєкторії суперництва між Сполученими Штатами та Китаєм – і поступки щодо Тайваню.

Якби президент Трамп дав Китаю те, чого той хоче в будь-якому з цих питань, це викликало б гострі суперечки у Сполучених Штатах.

– Ви згадували експортний контроль. Я хотіла би уточнити ще один аспект цієї теми. Західні компоненти досі потрапляють у російську зброю. У чому, на вашу думку, сьогодні найбільша слабкість – у самих санкціях та експортному контролі, у їхньому дотриманні чи у здатності компаній відстежувати свою продукцію?

– Гадаю, це поєднання всіх цих чинників.

Цікаво, що, на мою думку, ключовим елементом тут є країни, через які здійснюється транзит. Очевидно, що йдеться про обхід експортного контролю, зокрема через операції між компаніями, але ці товари також необхідно фізично переправляти. І в багатьох випадках це відбувається через країни, розташовані на периферії Росії.

Однією з особливостей законопроєкту Грема є те, що загроза тарифів у розмірі до 100% може застосовуватися до п’яти країн, які найбільше порушують санкції. Тож тепер президент має повноваження погрожувати значно вищими тарифами країнам, які, можливо, заплющують очі на такі порушення експортного контролю, якщо вони не вживатимуть заходів для припинення такої торгівлі.

– Президент США висловлював зацікавленість в економічних відносинах із Росією. Якщо послаблення санкцій стане частиною потенційної мирної угоди між Росією та Україною – хоча до цього ми поки що далеко – яку частину санкцій президент Трамп зможе скасувати самостійно, а де йому знадобиться Конгрес? Як це може відбуватися?

– Я б виділив тут три моменти. По-перше, я очікую, що будь-яка мирна угода з Росією міститиме певний елемент послаблення санкцій. У цьому, власне, і полягає логіка санкцій: ви застосовуєте їх, доки не отримаєте того, чого прагнете, а тоді послаблюєте тиск.

І очевидно, що одним із головних пріоритетів Росії на цих переговорах є домогтися певного послаблення санкцій. Тож я очікую, що це буде частиною будь-якої угоди, якщо її вдасться досягти.

По-друге, президент Трамп може послабити лише американські санкції. Наші союзники в Європі та Велика Британія мають власні санкційні режими. І, на відміну від більшості інших випадків, з якими я знайомий – я говорю про Іран, Венесуелу та Сирію – європейський санкційний режим проти Росії щонайменше так само жорсткий, як американський.

В усіх інших випадках, які я назвав, вам майже не потрібно навіть запитувати, якими є європейські санкції, тому що порівняно з американськими вони фактично не мають такого значення. Але у випадку Росії є багато галузей, де європейські санкції ширші за американські.

Тому все, що Трамп може пообіцяти, – це послаблення американських санкцій. Він може попросити європейців послабити їхні санкції, але це питання доведеться вирішувати окремо. І якщо Путін і Трамп захочуть, щоб мирна угода передбачала послаблення європейських санкцій, їм доведеться говорити про це з європейцями, оскільки Трамп не має повноважень скасовувати європейські санкції.

І третій момент. Зазвичай президент має дуже широкі повноваження як запроваджувати, так і скасовувати американські санкції. Основне американське законодавство, яке регулює цю сферу, зазвичай дає президенту можливість як посилювати, так і послаблювати санкції.

Але закон, ухвалений у 2017 році, який ми називаємо CAATSA (Закон про протидію противникам Америки за допомогою санкцій – ред.), кодифікував багато санкцій проти Росії, фактично зробивши їх обов’язковими відповідно до американського законодавства. Президент може їх скасувати, але спочатку він має повідомити Конгрес про свій намір і дати Конгресу можливість проголосувати за схвалення або відхилення такого рішення.

Якщо Конгрес проголосує проти скасування санкцій, президент матиме можливість накласти вето на відповідне рішення. Але якщо дві третини членів Конгресу не погодяться зі скасуванням цих санкцій, вони мають залишатися чинними – президент не зможе їх скасувати.

Законодавство Грема також кодифікує американські санкції, хоча воно передбачає ширші президентські повноваження щодо винятків. Тому, на мою думку, головне обмеження можливостей президента Трампа скасовувати американські санкції випливає із закону CAATSA 2017 року.

– Чи очікуєте ви, що дискусія про теоретичне скасування санкцій почнеться зараз – як своєрідне попереднє зондування ґрунту перед самітом G20 у Маямі, куди запросили Путіна?

– Гадаю, говорити про скасування санкцій поки що надто передчасно – принаймні доки не буде суттєвого прогресу в мирних переговорах. Я такого прогресу поки не бачу.

І зараз адміністрація Трампа, навпаки, перебуває в процесі посилення санкцій, адже законодавство Ліндсі Грема щойно було підписане. Тепер, протягом 30 днів після набрання законом чинності, адміністрація має підвищити тарифи для основних імпортерів російських нафти й газу, а також для основних порушників санкцій.

Знову ж таки, тарифи можуть становити від трохи більше ніж 0% до 100%, але адміністрація має ухвалити рішення, наскільки саме їх підвищувати.

Тому не думаю, що зараз між адміністрацією та Конгресом, імовірно, відбуватиметься дискусія про скасування санкцій. Вона розпочнеться тоді – якщо це взагалі станеться – коли учасники переговорів наблизяться до мирного врегулювання.

– З огляду на вашу роботу щодо порушення Росією Будапештського меморандуму, що має передбачати майбутня угода про гарантії безпеки для України, щоб принципово відрізнятися від попередньої?

– Упевнений, що це питання зараз дуже уважно вивчають у Києві, адже так – гарантії Будапештського меморандуму не забезпечили Україні значного захисту. Гадаю, на цьому етапі Україна хотіла б членства в НАТО або чогось максимально наближеного до членства в НАТО.

Звичайно, одна з фундаментальних цілей уряду Путіна – не допустити вступу України до НАТО. Тому я припускаю, що в мирній угоді це питання так чи інакше буде врегульоване.

Гадаю, за відсутності повноправного членства в НАТО Україна дуже зацікавлена в певній формі західної військової присутності на своїй території – чи то миротворців, чи спостерігачів, чи певної військової присутності, яка виконувала б роль стримувального механізму.

Але, звичайно, у Москві позиція протилежна. Тому, припускаю, це буде одним із найскладніших питань, які доведеться узгоджувати під час мирних переговорів: які саме гарантії безпеки отримає Україна?

Зараз Росія висуває максималістські вимоги: жодного членства в НАТО, жодних гарантій безпеки, скорочення українських збройних сил. Щоб наступного разу Росія могла легко вторгнутися в країну. Саме з такої позиції російська сторона починає переговори.

– Надійних гарантій безпеки для України поза членством у НАТО фактично не може бути?

– Гадаю, є й інші варіанти. Для надання гарантій безпеки НАТО не є обов’язковим. Окремі країни могли б надати такі гарантії, Європейський Союз як інституція міг би це зробити, так само як друзі та сусіди України.

Тож так, гадаю, Україна просить саме про такі заходи. І, наскільки я розумію, і Сполучені Штати, і наші союзники в Європі вже багато міркували над тим, що вони могли б запропонувати Україні замість членства в НАТО.

– З огляду на завершення дії New START,Договір США та Росії про обмеження стратегічних ядерних озброєнь, підписаний у 2010 році. Він обмежував кількість розгорнутих ядерних боєзарядів і засобів їх доставки та передбачав взаємні перевірки. Росія призупинила участь у договорі у 2023 році, а 5 лютого 2026 року він остаточно припинив дію. як ви вважаєте, чи може Вашингтон реально відокремити питання контролю над ядерними озброєннями від війни в Україні й усе одно вести ці переговори з Москвою?

– Реалістично я не бачу, щоб це сталося. За адміністрації Байдена у США була влада, яка була досить віддана ідеї контролю над озброєннями. Але їй не вдалося досягти жодного прогресу в спробах домовитися про якесь продовження New START або угоду, яка прийшла б йому на зміну.

Адміністрація Байдена залишила посади незадовго до завершення дії договору. Гадаю, попри війну, вона хотіла б про щось домовитися з Росією. Але з російського боку інтересу до цього не було.

На цьому етапі Росія більше зацікавлена в погрозах застосувати ядерну зброю, ніж у тому, щоб домовлятися про контроль над нею. Тому якщо адміністрація Байдена не змогла досягти прогресу, думаю, що адміністрації Трампа зробити це буде ще складніше. Традиційно у Сполучених Штатах демократи зазвичай більше зацікавлені в контролі над ядерними озброєннями, ніж республіканці.

Тому, гадаю, на практиці переговори щодо ядерної зброї доведеться відкласти до завершення війни.

– Останнє запитання: як досвід України, яка відмовилася від ядерної зброї, вплинув на глобальний режим нерозповсюдження? І з огляду на все, що сталося після Будапештського меморандуму, що сьогодні можна відповісти українцям, які вважають відмову від ядерної зброї свого роду історичною помилкою?

– Абсолютно зрозуміло, чому будь-який українець може вважати це серйозною помилкою, адже малоймовірно, що Росія зробила б з Україною те, що вона зробила, якби Україна зберегла свою ядерну зброю.

Причина, з якої Україна ухвалила це рішення у 1994 році, полягала в тому, що весь світ закликав її відмовитися від цієї зброї. Адже Україна – не єдина країна, яка має могутнього сусіда, що викликає занепокоєння. Гадаю, в 1994 році існувало побоювання: якщо така країна, як Україна, зможе залишити собі ядерну зброю, то інші країни по всьому світу, які мають могутніх сусідів і побоюються їх, можуть вирішити, що мають право зробити те саме.

Крім того, в рамках Договору про нерозповсюдження ядерної зброї фактично не існувало способу легалізувати володіння ядерною зброєю Україною. І йшлося не лише про Україну – Казахстан і Білорусь також мали на своїй території ядерну зброю на той момент. Тож на Україну чинився значний міжнародний тиск, щоб вона зробила те, що зробила.

Але, безумовно, знаючи те, що ми знаємо зараз, Україна ухвалила б у 1994 році інше рішення.

Водночас це був доволі унікальний випадок, тому що Україна не була державою, яка сама створила ядерну зброю. Вона не проаналізувала безпекову ситуацію й не вирішила: «Нам потрібно виробити ядерну зброю». Вона просто одного дня прокинулася незалежною державою, на території якої опинилася ядерна зброя. Я не можу пригадати жодної іншої країни, яка опинилася б в аналогічній ситуації.

Якби така країна існувала, гадаю, вона могла б зробити з досвіду України той самий висновок, який сьогодні роблять українці, – що, можливо, не варто відмовлятися від ядерної зброї.

Але для виникнення справді аналогічної ситуації Китай, Сполучені Штати чи Велика Британія мали б розпастися приблизно так само, як розпався Радянський Союз, а одна з частин такої держави мала б раптом опинитися у володінні ядерною зброєю.