31 липня та 1 серпня сотні чиновників та політиків зберуться у Фінляндії, щоб відзначити 50-ту річницю Гельсінського заключного акта – угоди, що стала своєрідною кульмінацією розрядки Холодної війни.
35 країн, включно з Радянським Союзом та Сполученими Штатами, погодили принципи взаємовідносин між державами-учасницями. Акт закріпив результати двох років переговорів, відомих як Нарада з безпеки та співробітництва в Європі (НБСЄ).
Це сформувало геополітичну архітектуру європейського континенту та заклало основу для того, що стало Організацією з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) після розпаду СРСР.
На перший погляд, має бути багато приводів для святкування. Але що насправді ОБСЄ може тепер?
Фінляндія, яка обійняла головування в ОБСЄ на початку року, діє з розмахом.
31 липня президент України Володимир Зеленський та Генеральний секретар ООН Антоніу Гутерріш виступають із основними промовами в Гельсінкі. Після цього відбудуться різноманітні дискусійні панелі високого рівня, на яких обговорюватимуться майбутні справи ОБСЄ під гаслом: «Поважати, реагувати, готуватися».
Фінське головування також скористається цією можливістю для запуску «Фонду Гельсінкі+50» – ініціативи, спрямованої на збільшення добровільного фінансування організації, що базується у Відні.
Однак багато хто запитує, чи ОБСЄ досі виконує своє початкове призначення.
Велика угода
Ще у 1975 році це справді була велика угода між демократичним Заходом і комуністичним Сходом.
Підписання заключного Гелісінського акту відзначали у Москві, оскільки акт підтверджував статус і непорушність чинних на той час кордонів у Європі. Це означало подальше радянське домінування над країнами Варшавського договору та де-факто, якщо не де-юре, визнання анексії країн Балтії.
Але акт також створив три напрямки майбутньої співпраці між Сходом і Заходом:
- політичні та військові справи;
- економічне та наукове співробітництво;
- і, мабуть, найголовніше, права людини.
Хоча Радянський Союз спочатку вважав, що «переміг», насправді саме Захід виграв у довгостроковій перспективі – зокрема, саме завдяки третьому напрямку, який спонукав до міжнародного руху за права людини попри розкол Холодної війни.
Це надихнуло рух «Солідарність» у Польщі, «Балтійський шлях» в Естонії, Латвії та Литві, а також «Хартію-77» у Чехословаччині – рухи, які допомогли прокласти шлях до падіння «залізної завіси» та розпаду Радянського Союзу.
Зі створенням ОБСЄ у 1990-х роках напрям прав людини був розширений. Він включав захист національних меншин, свободу преси та Бюро з демократичних інститутів та прав людини (БДІПЛ), яке й донині встановлює стандарти для місій зі спостереження за виборами.
У листі до 57 держав-членів ОБСЄ, з яким ознайомилося Радіо Свобода, посол Фінляндії в ОБСЄ Веса Хаккінен запросив їх на святкування в Гельсінкі та написав:
«Заключний акт Гельсінкі застосував новий підхід до управління напруженістю та запобігання конфліктам. Він виклав комплексний набір узгоджених принципів та зобов'язань, які керуватимуть не лише відносинами між державами, а й всередині них. П'ятдесят років потому принципи та зобов'язання ОБСЄ залишаються життєво важливою частиною європейського порядку безпеки».
Між тим, питання чи залишається це правдою й нині, лунає зараз усе частіше.
Будівник мостів?
Потреба в консенсусі в організації підкреслила її недоліки. Особливо це помітно з огляду на те, що Росія після завершення Холодної війни неодноразово підривала засадничі принципи організації.
Місія ОБСЄ в Грузії не була продовжена у 2009 році, через рік після вторгнення Росії в країну. Подальше визнання Москвою сепаратистських грузинських регіонів Абхазії та Південної Осетії ще більше підірвало організацію.
Коли Росія незаконно анексувала Крим у 2014 році та окупувала частини сходу України пізніше того ж року, Москва спочатку дозволила обмежену моніторингову місію ОБСЄ. Але після початку повномасштабної війни проти України її діяльність згорнули повністю.
Троє колишніх співробітників моніторингової місії відтоді залишаються в російському полоні, і ОБСЄ майже не досягла успіху в їх звільненні.
Це також спонукало інші країни відхилити деякі встановлені механізми організації.
Мінська група ОБСЄ, створена для пошуку мирного врегулювання між Вірменією та Азербайджаном щодо Нагірного Карабаху, стала марною після того, як Баку анексував всю територію у 2023 році, а президент Азербайджану Ільхам Алієв відкрито закликав до розпуску групи.
У результаті бюджет ОБСЄ залишається замороженим, а Азербайджан утримується від схвалення, доки не ліквідують усі інституції, пов'язані з Мінськом.
Незважаючи на це, у Відні немає реальної дискусії щодо призупинення членства Росії (або будь-якої іншої країни, якщо на те пішло). Натомість, кілька посадовців ОБСЄ заявили Радіо Свобода, що діалог та «відкриті канали зв'язку» між усіма державами-учасницями залишаються важливими.
Готуючись до зустрічі в Гельсінкі, фінська делегація в ОБСЄ надіслала запрошення всім країнам взяти участь у «дискусіях у малих групах» протягом весни, щоб вирішити такі питання, як притягнення одне одного до відповідальності, існування мінімального рівня довіри, необхідного для функціонування ОБСЄ, і те, чи може вона бути «будівником мостів».
У червні надіслали новий фінський лист, з яким ознайомилося Радіо Свобода. У ньому викладений підсумок дискусії. Очевидно, що надалі особливих змін, якщо такі взагалі відбудуться, може не бути.
«Розчарування правилом консенсусу»
Одним із висновків було те, що «хоча довіра і бажана, вона не є обов'язковою умовою для діалогу». Інший, здавалося б, суперечливий висновок полягав у тому, що «учасники підтвердили незмінну чинність та важливість принципів і зобов'язань ОБСЄ, навіть – і особливо – коли вони порушуються війною Росії проти України».
Щодо підзвітності, то навіть було визнано, що ОБСЄ «не може забезпечити дотримання своїх принципів».
У листі також йдеться про те, що багато хто «висловив розчарування правилом консенсусу», але водночас «багато хто чітко переконаний, що консенсус є суттю ОБСЄ та важливим гарантом інклюзивного ухвалення рішень». У листі зазначається «розчарування правилом консенсусу», але разом із тим багато хто вважає консенсус «суттю ОБСЄ та важливим гарантом інклюзивного ухвалення рішень».
Не дивно, що в документі є висновок: «зараз не час для масштабних реформ. Тим не менш, більшість учасників закликали до невеликих, поступових коригувань, щоб ОБСЄ могла «краще виконувати свої основні функції».
Майбутнє ОБСЄ може натомість залежати від «коаліції охочих», сформованої для обходу вето, як це спостерігалося в багатьох інших міжнародних інституціях останніми роками.
Одним із таких кроків була Програма підтримки України Секретаріату ОБСЄ – портфель позабюджетних проектів. Ідея виникла наприкінці червня 2022 року, коли Росія заблокувала консенсус щодо продовження мандата Координатора проектів ОБСЄ в Україні – повноцінної польової операції ОБСЄ, яка діяла з 1999 року.
Крім того, слід зазначити посилене використання Московського механізму ОБСЄ, який спрацьовував п'ять разів з моменту повномасштабного вторгнення Росії в Україну, останнім часом для документування ймовірних злочинів Росії проти військовополонених та цивільних осіб, затриманих.
Оскільки для активації не потрібен консенсус, місії експертів зі встановлення фактів у рамках механізму та подальше складання звітів виявляться корисними в різних судах, зокрема в нещодавно створеному спеціальному трибуналі для розслідування злочину агресії проти України.
Чи зможуть ці обхідні шляхи зберегти актуальність ОБСЄ? Це обговорюватимуть ще довго після завершення заходів з нагоди річниці у Гельсінкі.
Форум