Сім років тому – 6 вересня 2014 року – Організація з безпеки та співробітництва в Європі оприлюднила підписаний напередодні у Мінську протокол, що передбачав, зокрема, припинення вогню на Донбасі. Але вогонь тривав – за даними ООН, лише за два перші місяці після укладення цієї угоди в зоні бойових дій на Сході України загинуло понад тисячу людей. Не зупинили розв’язану Росією війну і другі мінські угоди, підписані в лютому 2015 року. Москва звинувачує Київ у зриві «Мінська» і стверджує, що вона є лише посередником, а не учасником конфлікту. А Україна вимагає від Росії виконання безпекових положень домовленостей. «Мінськ-1», «Мінськ-2», можливо, «Мінськ-3» – який від них сенс?
Перша мінська угода має повну назву «Протокол за результатами консультацій Тристоронньої контактної групи щодо спільних кроків, спрямованих на імплементацію Мирного плану президента України Петра Порошенка та ініціатив президента Росії Володимира Путіна». Але підписували цей протокол у столиці Білорусі не Путін і Порошенко, а другий президент України Леонід Кучма, тодішній посол Росії в Україні Михайло Зурабов, тодішній спецпредставник голови ОБСЄ Гайді Тальявіні. Також під документом підписалися такі собі Олександр Захарченко й Ігор Плотницький – тодішні ватажки угруповань «ДНР» і «ЛНР»; але від цих двох «підписантів» у документі є лише їхні прізвища та підписи – вони не є сторонами угоди.
ДОВІДКА
Крім припинення вогню на Донбасі, в «першому Мінську» передбачалося:
- Забезпечити моніторинг і верифікацію з боку ОБСЄ режиму незастосування зброї.
- Здійснити децентралізацію влади, в тому числі шляхом ухвалення Закону України «Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей» (Закон про особливий статус).
- Забезпечити постійний моніторинг на українсько-російському державному кордоні і верифікацію з боку ОБСЄ зі створенням зони безпеки у прикордонних районах України і Російської Федерації.
- Негайно звільнити всіх заручників і незаконно утримуваних осіб.
- Ухвалити закон про недопущення переслідування і покарання осіб у зв’язку з подіями, що сталися в окремих районах Донецької і Луганської областей України.
- Продовжити інклюзивний загальнонаціональний діалог.
- Вжити заходів для поліпшення гуманітарної ситуації на Донбасі.
- Забезпечити проведення дострокових місцевих виборів відповідно до Закону України «Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей» (Закон про особливий статус).
- Вивести незаконні збройні формування, військову техніку, а також бойовиків і найманців із території України.
- Ухвалити програму економічного відродження Донбасу і відновлення життєдіяльності регіону.
- Надати гарантії особистої безпеки для учасників консультацій.
«Міна уповільненої дії», що врятувала Україну?
Член української делегації в Тристоронній контактній групі з мирного врегулювання на Донбасі Сергій Гармаш у коментарі Радіо Свобода нагадав становище, за якого Петрові Порошенку довелося домовлятися з Володимиром Путіним (переговорам про укладення «Мінська-1» передувала у вересні 2014 року телефонна розмова президентів України і Росії).
Тоді минуло кілька днів після прямого втручання (за заперечуваними Росією свідченнями іноземних дослідників, Військової прокуратури України, Генштабу ЗСУ й очевидців) регулярних російських військ у конфлікт на Донбасі, після «Іловайського котла» і розстрілу колони українських військових із важкого озброєння (хоча українським воякам обіцяли «гуманітарний коридор»).
Також дуже складною була ситуація під час укладення угод «Мінськ-2» у лютому 2015 року, коли підконтрольні Росії угруповання «ДНР» і «ЛНР», так само за прямої підтримки регулярних російських військ, захоплювали важливий населений пункт Дебальцеве на Донеччині. До речі, як зауважував тодішній речник операції ЗСУ Андрій Лисенко, за мінськими домовленостями Дебальцеве має залишатися під контролем Києва.
Інших варіантів, ніж домовлятися про припинення вогню, у Порошенка практично не було, констатує Гармаш. Він зауважує: і у вересні 2014 року, і у лютому 2015-го головним було зупинити наступ підконтрольних Росії бойовиків на Донбасі.
Володимир Путін вів перемови у столиці Білорусі з позиції сили, і їхній підсумок був дуже небезпечний для України, згадує Гармаш. Якби Україна спробувала виконати «Мінськ-1» і «Мінськ-2», надавши окупованим територіям Донбасу статус районів із «особливим порядком місцевого самоврядування» (так званий «особливий статус»), «це призвело б до трагічних подій для територіальної цілісності держави».
Але в мінських угодах була закладена суперечність, яка зробила документ таким, що його неможливо виконати в принципі. Наразі не можна чітко визначити: ця суперечність була свідомо внесена як міна уповільненої дії Порошенком, це був недогляд Путіна чи спрацювали обидва ці чинники.
Про що йдеться? У «Мінську-2» (це, власне, був уже третій мінський документ; другим був мінський меморандум, підписаний через кілька днів після «Мінська-1», який визначав порядок його виконання) прописана норма, за якою місцеві вибори в ОРДЛО слід проводити за стандартами ОБСЄ. Це також передбачає так звана «формула Штайнмаєра»: після визнання таких виборів українським ЦВК легітимність виборів повинна підтвердити спеціальна місія Організації з безпеки та співробітництва в Європі.
А стандарти ОБСЄ передбачають контроль держави над територією, де вона проводить вибори. В цьому разі – України над територією «особливих районів Донецької та Луганської областей» і над своїм кордоном. Проте Москва не один рік наполягає: вибори в ОРДЛО мають пройти до передання Росією контролю над кордоном.
Справді, пункт 9 другого «Мінська», так званого Комплексу заходів, передбачає «відновлення повного контролю над державним кордоном з боку уряду України в усій зоні конфлікту, яке має початися в перший день ПІСЛЯ (виділено – ред.) місцевих виборів і завершитися після всеосяжного політичного врегулювання (місцеві вибори в ОРДЛО на підставі закону України та конституційна реформа)…» Та при цьому в пункті 12 других мінських угод вказано, що ці вибори «…будуть проведені з дотриманням відповідних стандартів ОБСЄ».
Тобто один принцип цього мінського документа суперечить іншому. Таким чином, це є угоди, які в принципі неможливо реалізувати, констатує Сергій Гармаш. І це – не найгірший варіант для України, додає він.
А «Мінськ-3»?
Саме з цього варто виходити, розглядаючи можливість нових угод про врегулювання на Донбасі. Адже в нових домовленостях Путін може не допустити похибки і нав’язати Україні критичніший варіант. А мета Путіна – не мир на Донбасі, а капітуляція України, позбавлення її незалежності, вважає Гармаш. (Москва наполягає, що вона не є учасником конфлікту на «Юго-Востоке Украины». Речник Путіна Дмитро Пєсков запевняв навесні цього року, що «Росія не є загрозою для жодної держави світу, в тому числі не становить загрозу для України», а за відсутність миру на Донбасі, мовляв, несе відповідальність Україна, яка «не бажає виконувати мінські домовленості» – ред.)
Є ризик: якщо Україні вирішить укладати якийсь «Мінськ-3», то підконтрольні Росії сили на Донбасі будуть визнані самостійною стороною конфліктуСергій Гармаш
«Я не впевнений, що перші мінські домовленості варто міняти. Вони не працюють усі сім років після укладення. Як не працює і домовленість «Мінськ-2» (офіційна назва цього документа, підписаного 12 лютого 2015 року, «Комплекс заходів із виконання «Мінського протоколу». «Мінський протокол» – власне, офіційна назва першої домовленості, укладеної у столиці Білорусі сім років тому – ред.) Є ризик: якщо Україна вирішить укладати якийсь «Мінськ-3», то підконтрольні Росії сили на Донбасі будуть визнані самостійною стороною конфлікту, повноцінними учасниками переговорів. Якщо це станеться, то такі сили стануть суб’єктами і підписантами мінських угод в іншому статусі. В уже підписаних мінських угодах вони поставили свої підписи як фізичні особи, підтвердивши цим, що ознайомлені зі змістом укладеного документа (йдеться про ватажків підтримуваних і скеровуваних Росією незаконних збройних сепаратистських угруповань «ДНР» і «ЛНР», що як частини російських гібридних сил захопили частини Донецької і Луганської областей і визнані в Україні терористичними – ред.) Такий розвиток подій може виявитися для України небезпечною грою», – зазначає Сергій Гармаш.
На його думку, Україні слід трактувати «Мінськ-1» і «Мінськ-2» відповідно до норм міжнародного права, відповідно до Статуту ООН, відповідно до тих же стандартів ОБСЄ. І це дає Україні великі можливості.
«Мінські угоди – не юридичний документ?»
Стосовно оцінки мінських угод Організацією Об’єднаних Націй Москва наголошує: ці угоди схвалила Рада Безпеки ООН. Зокрема, це заявив у липні нинішнього року міністр закордонних справ Росії Сергій Лавров в інтерв’ю російському пропагандисту Дмитрові Кисельову.
«У випадку з Донбасом … 17-годинні переговори в Мінську з участю лідерів «нормандського формату» дали результат, який був через два дні схвалений в Раді Безпеки ООН без будь-яких сумнівів, що його потрібно виконувати. Зараз моральна і міжнародно-правова правда на нашому боці й боці «ополчення» (так у Росії називають бойовиків угруповань «ДЛНР» – ред.). Вважаю, що ми не повинні «спускати з гачка» пана Зеленського і всю його команду, а вони звиваються, як можуть. Чого варта заява Зеленського, коли він вже зневірився перекинути мінські домовленості з ніг на голову, про те, що вони вже не годяться, але потрібні, тому що в збереженні мінських домовленостей гарантії того, що і санкції проти Росії будуть збережені. Запитали у Заходу, як вони це розцінюють. Вони сором'язливо відводять очі й нічого не можуть сказати. Вважаю, що це соромно, ганебно, коли відбувається таке знущання над міжнародно-правовим документом. Захід, що є співавтором цього документа і підтримав його в Раді безпеки ООН, демонструє повну безпорадність», – стверджував Сергій Лавров.
17-годинні переговори в Мінську дали результат, який був через два дні схвалений в Раді Безпеки ООНСергій Лавров
Натомість посол України у США з липня 2015 року до липня 2019-го Валерій Чалий заперечує таку констатацію. За його висновком, мінські угоди не є міжнародно-правовим документом, затвердженим Організацією Об’єднаних Націй. Про це Валерій Чалий заявив у «Суботньому інтерв’ю» Радіо Свобода.
«Ні! З точки зору юридичної ніякого затвердження ООН мінських домовленостей як юридичного документа немає! Позиція, яку нав’язує Росія, що мінські угоди є міжнародно-правовим документом якимось, що резолюція ООН затвердила цей документ, – це «фейк»! Це неправда! Резолюція за російським проєктом мала б бути такою, але вона такою не стала», – зазначив Валерій Чалий.
«Женевський» формат був кращим»
Український військовий експерт, керівник Центру військово-правових досліджень Олександр Мусієнко у коментарі Радіо Свобода звертає увагу на те, що першою спробою врегулювати конфлікт на Донбасі були чотиристоронні переговори в Женеві.
ДОВІДКА
17 липня 2014 року з участю в.о. міністра закордонних справ України Андрія Дещиці, міністра закордонних справ Росії Сергія Лаврова, а також міжнародних спостерігачів: тодішнього держсекретаря США Джона Керрі та глави дипломатії ЄС Кетрін Ештон – відбулися перемови в Женеві. Тоді досягли домовленості про звільнення захоплених споруд в Україні й амністію протестувальників. США, ЄС і Росія зобов’язалися підтримати Спеціальну моніторингову місію ОБСЄ, яка відіграватиме провідну роль у сприянні українській владі і місцевим громадам в негайній реалізації заходів заради деескалації ситуації. Але домовленості в Женеві викликали діаметрально протилежні оцінки. У Києві зазначили, що угода не стосується активістів Майдану, в Лондоні та у Вашингтоні констатували, що пункт про роззброєння незаконних формувань і звільнення адмінбудівель стосується лише підтримуваних Росією активістів на сході України. Натомість у Москві стверджували, що роззброєння стосується насамперед бійців «Правого сектору» та інших груп, які брали участь в «лютневому перевороті», за російською термінологією, в столиці України. 2 травня 2014 року речник президента Росії Дмитро Пєсков заявив про «зрив» Україною женевських угод у зв'язку з початком військової операції в Слов’янську.
На думку Олександра Мусієнка, саме такий формат із безпосередньою участю США був би більш ефективним для врегулювання на Донбасі. Але Україні не вдалося тоді втриматися в цьому форматі, й вона уклала зрештою перші мінські угоди. Причому їх навіть не підписували президенти України й Росії за посередництва міжнародних партнерів.
«Коли домовлялися про «Мінськ-2», то була принаймні зустріч у столиці Білорусі голів держав і була підсумкова декларація (тоді на рівні президентів двох країн була підписана окрема заява на підтримку «Комплексу заходів» – ред.). Під час підписання «Мінська-1» цього ми не побачили. І було б цікаво, якби учасники тих подій пояснили – чим було продиктоване те, що ми (українська сторона – ред.) звели нанівець вигідний для нас «женевський формат», натомість зрештою підписали «Мінську декларацію», а перед тим перші мінські домовленості, які в незрозумілому статусі підписували деякі особи, котрі презентували себе загалом представниками «ДНР/ЛНР», – каже Олександр Мусієнко, маючи на увазі Олександра Захарченка й Ігоря Плотницького – тодішніх ватажків цих угруповань.
Мінські домовленості у незрозумілому статусі підписували деякі особиОлександр Мусієнко
Тим часом члени «нормандського формату» Франція й Німеччина наполягають, що мінські угоди є єдиним шляхом до миру на Донбасі.
Зокрема, про це неодноразово заявляв посол Франції в Україні Етьєн де Понсен.
Остання зустріч лідерів у «нормандському форматі» відбулася в Парижі 9 грудня 2019 року. За півтора року домовитися про чергові такі переговори не вдається.
Москва критикує Київ за небажання вести «прямий діалог з Донецьком і Луганськом» (маючи на увазі підконтрольні їй же угруповання), а також вимагає імплементації «Формули Штайнмаєра» і закріплення «особливого статусу» Донбасу в українському законодавстві.
В Україні діє і регулярно пролонгується закон про особливий порядок місцевого самоврядування на Донбасі. Ним передбачено, що особливий порядок на окремих територіях запровадять «після … виведення всіх незаконних збройних формувань, їхньої військової техніки, а також бойовиків і найманців з території України».
