Дискусія про найліпшу для України форму правління активно велася в політичних та експертних колах до початку виборчої кампанії. Попри важливість теми, її відзначала цілковита відсутність наукового підґрунтя, відповідної теоретичної бази.
Переваги президентської чи парламентської форми правління пропонувалося визначити або через ступінь їхньої демократичності, або через призму чиїхось суб’єктивних інтересів. Можливо, саме тому формула раціонального розподілу повноважень між президентом, урядом і парламентом в Україні досі не з’явилася.
Після обрання нового президента питання зміни форми правління та перекроювання Конституції неодмінно спалахне з новою силою. Варто очікувати, що воно набуде суб’єктивного характеру і остаточно розійдеться зі здоровим глуздом. Відтак, уже зараз необхідно готувати й прив’язувати дискусію щодо оптимальної форми правління в Україні до наукової системної бази. Це дасть змогу в перспективі визначитися, що потрібне Україні – президентська чи парламентська республіка.
Проблема демократії
Передусім з позицій теорії держави і права необхідно спростувати беззмістовні базікання (пробачте, дискусії) українських політиків стосовно більшої демократичності президентської чи парламентської республіки. Про цю беззмістовність знають студенти юридичних вузів уже на першому році навчання. Скажімо, в підручнику «Правознавство» професора Володимира Копєйчикова форма правління визначається як «організація верховної державної влади, порядок її утворення й діяльності, компетенція і взаємозв'язок її органів, а також стосунки з населенням країни». Науковці виділяють дві форми правління: монархія і республіка – де остання передбачає участь усього народу в управлінні державними справами.
Республіканська форма правління, в свою чергу, підрозділяється на президентську, парламентську або змішану республіку. Їхня специфіка визначається не демократичністю, а обсягом повноважень гілок влади та способами формування уряду.
Коли українські керманичі заявляють, що з метою демократизації України необхідно перейти від президентської до парламентської республіки, це є нічим іншим, як виявом юридичної неграмотності. Демократія не має прямого стосунку до форми правління, натомість визначає іншу юридичну категорію – політичний режим, який може бути тоталітарним, авторитарним або демократичним.
Форма правління і політичний режим можуть співвідноситись по-різному. Буває, що формальна республіка може бути авторитарною за своїм політичним режимом. Водночас, монархічна форма правління, а саме конституційна монархія, – демократичною.
Відтак, в Україні обрання президентської, парламентської або змішаної форми правління саме по собі не впливає на якість демократії. Реальне народовладдя може бути забезпечене активним і сильним громадянським суспільством, а також відповідальними засобами масової інформації.
Зміст форми правління
Президентська, парламентська або змішана республіки мають свою специфіку. Характеристика кожної з них може зайняти сотні сторінок. Однак в найзагальнішому вигляді вона зводиться до наступного.
У президентській формі правління голова держави зазвичай обирається всенародно і має певне домінування в системі влади, наділений широкими повноваженнями. Він формує виконавчу владу – уряд, керує роботою міністерств і несе відповідальність за реалізацію своєї програми. Це дає змогу оперативно розробляти і втілювати державну політику в життя, що забезпечується стрункою вертикаллю державної влади. У той же час у президентській республіці існує надійний захист від узурпації влади однією особою, оскільки парламент не лише ухвалює закони, але й має достатні важелі впливу на президента, в тому числі й бюджетно-фінансові. Хоча президент наділений широкими повноваженнями, він не має права розпустити парламент, а от законодавчий орган може оголосити президенту імпічмент. При всіх перевагах президентської республіки, є важливий недолік: політика держави сильно залежна від суб’єктивних характеристик тієї людини, яку народ обирає президентом.
У парламентській республіці в системі влади домінує колективний законодавчий орган. Президент позбавлений широких повноважень і часто може виконувати роль морального авторитета, арбітра нації або «весільного генерала». Виконавчу владу очолює прем’єр-міністр, який призначається парламентом на основі парламентської більшості та для реалізації програми цієї більшості. У своїй діяльності уряд цілковито залежить від схвалення всіх його дій парламентарями. У деяких випадках значний вплив на державну політику може мати ще й Верховний Суд країни. Ухвалення рішень у парламентських республіках буває загальмованим через складні парламентські та урядові процедури погоджень і затверджень. Дається взнаки складність і повільність роботи парламенту як колективного органу влади. Однак суб’єктивний вплив якоїсь однієї особи на ухвалення рішень у державі мінімізований.
Змішана форма правління зазвичай різною мірою поєднує дві попередні форми. Залежно від обсягу повноважень президента і парламенту вона може ще називатися президентсько-парламентською або навпаки: парламентсько-президентською. Уряд на чолі з прем’єр-міністром є під подвійним впливом як президента, так і парламенту. У разі, якщо президент і парламентська більшість належать до різних політичних сил, може виникати конфронтація між головою держави й парламентом за вплив на уряд. Змішані республіки характеризуються складною процедурою ухвалення рішень, оскільки для цього існує декілька центрів: президент, уряд і парламент.
Проблема України полягає в тому, що з 1991 року президентсько-парламентська форма правління зазнала таких метаморфоз, які посунули країну до парламентської республіки, однак створили численну кількість протиріч між різними центрами влади.
Розв’язати цю проблему необхідно якнайшвидше для успішного подолання економічної кризи в Україні. Керуватися при цьому необхідно ефективністю й адекватністю форми правління історичним умовам.
Організаційний підхід
Щоб з’ясувати, яка форма правління – президентська, парламентська або змішана – потрібна державі, необхідно виходити з тих системних організаційних завдань, які постають перед державою на кожному історичному етапі.
Якщо в країні необхідно за короткий час провести масштабну перебудову, здійснити системні зміни, розбудувати незалежність на руїнах попередньої імперії або подолати глибоку кризу, то вочевидь перед державою постають великі організаційні цілі. Для їх досягнення держава має бути сильною. За короткий час вона має здійснити організаційний вплив на економічну, політичну, правову і соціальну системи. Дії держави мають бути злагодженими, стрімкими, несуперечливими.
Для вирішення масштабних організаційних завдань за умови збереження демократії найліпше підходить президентська або змішана республіканська форма правління з сильним президентом. Єдиний центр влади, не обтяжений бюрократичними процедурами й численними центрами впливу, зможе оперативно зустрічати виклики, що постають перед державою, а також забезпечить ефективність держави в критичних умовах.
Ця теза підтверджується історичним досвідом. В умовах хаосу й стагнації економічне диво проявляли саме ті країни, де на чолі організаційних процесів стояв єдиний центр ухвалення рішень. Прикладом може слугувати повоєнна Німеччина і Японія, досвід Сінгапуру, Південної Кореї, Тайваню і, звісно, Сполучених Штатів Америки часів «Нового курсу» Рузвельта та подальшого поширення свого впливу на цілий світ.
Зовсім інша ситуація в країнах, де державність, економічні та політичні системи вже склались і успішно діють упродовж десятиліть, а то й навіть століть. У таких країнах головне не розбудова «з нуля» й стрімкі фундаментальні реформи, а підтримка того гармонійного порядку речей, який є. Важливо захистити систему від ситуативного, спонтанного і суб’єктивного впливу. У більшості таких країн перевага віддана парламентським формам правління, які тривалими й бюрократизованими процедурами захищають систему від різких змін.
Залежно від історичних завдань, у багатьох країнах на етапі їхнього становлення вводилась президентська форма правління. Однак після розбудови й запуску механізмів і систем держави відбувався перехід до парламентської республіки.
Допустима аналогія з годинниковим механізмом. Коли його необхідно створити «з нуля» і зібрати, то необхідний компетентний, вольовий і рішучий вплив. Аналогічно в разі ремонту зіпсованого механізму. Однак зовсім інша ситуація, коли механізм злагоджено працює. У цьому разі його необхідно лише періодично заводити і захищати від того, щоб хтось відчайдушний не вирішив поколупатися в ньому викруткою.
Чи є Україна розбудованою, високо розвиненою країною, в якій більшість систем, включно із судовою владою і місцевим самоврядуванням, працює ефективно? Чи ми живемо в напівзруйнованій, напівнедобудованій країні перманентної кризи, де більшість систем потребує докорінних реформ?
Відповідь очевидна.
Отож, 17 січня 2010 року варто було б не нового президента обирати, а нарешті визначити оптимальну форму правління, яка відповідає сучасним потребам і завданням, що стоять перед Україною.
Водночас, все суспільство має невпинно докласти зусилля до розбудови демократії, утвердження громадянського суспільства й відповідальності державної влади перед народом. Ці процеси повинні відбуватися незалежно від того, яка форма правління буде обрана в Україні.
(Київ – Прага)
Думки, висловлені в рубриці «Точка зору», передають погляди самих авторів і не конче відображають позицію Радіо Свобода.
Переваги президентської чи парламентської форми правління пропонувалося визначити або через ступінь їхньої демократичності, або через призму чиїхось суб’єктивних інтересів. Можливо, саме тому формула раціонального розподілу повноважень між президентом, урядом і парламентом в Україні досі не з’явилася.
Після обрання нового президента питання зміни форми правління та перекроювання Конституції неодмінно спалахне з новою силою. Варто очікувати, що воно набуде суб’єктивного характеру і остаточно розійдеться зі здоровим глуздом. Відтак, уже зараз необхідно готувати й прив’язувати дискусію щодо оптимальної форми правління в Україні до наукової системної бази. Це дасть змогу в перспективі визначитися, що потрібне Україні – президентська чи парламентська республіка.
Проблема демократії
Передусім з позицій теорії держави і права необхідно спростувати беззмістовні базікання (пробачте, дискусії) українських політиків стосовно більшої демократичності президентської чи парламентської республіки. Про цю беззмістовність знають студенти юридичних вузів уже на першому році навчання. Скажімо, в підручнику «Правознавство» професора Володимира Копєйчикова форма правління визначається як «організація верховної державної влади, порядок її утворення й діяльності, компетенція і взаємозв'язок її органів, а також стосунки з населенням країни». Науковці виділяють дві форми правління: монархія і республіка – де остання передбачає участь усього народу в управлінні державними справами.
Республіканська форма правління, в свою чергу, підрозділяється на президентську, парламентську або змішану республіку. Їхня специфіка визначається не демократичністю, а обсягом повноважень гілок влади та способами формування уряду.
Коли українські керманичі заявляють, що з метою демократизації України необхідно перейти від президентської до парламентської республіки, це є нічим іншим, як виявом юридичної неграмотності. Демократія не має прямого стосунку до форми правління, натомість визначає іншу юридичну категорію – політичний режим, який може бути тоталітарним, авторитарним або демократичним.
Форма правління і політичний режим можуть співвідноситись по-різному. Буває, що формальна республіка може бути авторитарною за своїм політичним режимом. Водночас, монархічна форма правління, а саме конституційна монархія, – демократичною.
Відтак, в Україні обрання президентської, парламентської або змішаної форми правління саме по собі не впливає на якість демократії. Реальне народовладдя може бути забезпечене активним і сильним громадянським суспільством, а також відповідальними засобами масової інформації.
Зміст форми правління
Президентська, парламентська або змішана республіки мають свою специфіку. Характеристика кожної з них може зайняти сотні сторінок. Однак в найзагальнішому вигляді вона зводиться до наступного.
У президентській формі правління голова держави зазвичай обирається всенародно і має певне домінування в системі влади, наділений широкими повноваженнями. Він формує виконавчу владу – уряд, керує роботою міністерств і несе відповідальність за реалізацію своєї програми. Це дає змогу оперативно розробляти і втілювати державну політику в життя, що забезпечується стрункою вертикаллю державної влади. У той же час у президентській республіці існує надійний захист від узурпації влади однією особою, оскільки парламент не лише ухвалює закони, але й має достатні важелі впливу на президента, в тому числі й бюджетно-фінансові. Хоча президент наділений широкими повноваженнями, він не має права розпустити парламент, а от законодавчий орган може оголосити президенту імпічмент. При всіх перевагах президентської республіки, є важливий недолік: політика держави сильно залежна від суб’єктивних характеристик тієї людини, яку народ обирає президентом.
У парламентській республіці в системі влади домінує колективний законодавчий орган. Президент позбавлений широких повноважень і часто може виконувати роль морального авторитета, арбітра нації або «весільного генерала». Виконавчу владу очолює прем’єр-міністр, який призначається парламентом на основі парламентської більшості та для реалізації програми цієї більшості. У своїй діяльності уряд цілковито залежить від схвалення всіх його дій парламентарями. У деяких випадках значний вплив на державну політику може мати ще й Верховний Суд країни. Ухвалення рішень у парламентських республіках буває загальмованим через складні парламентські та урядові процедури погоджень і затверджень. Дається взнаки складність і повільність роботи парламенту як колективного органу влади. Однак суб’єктивний вплив якоїсь однієї особи на ухвалення рішень у державі мінімізований.
Змішана форма правління зазвичай різною мірою поєднує дві попередні форми. Залежно від обсягу повноважень президента і парламенту вона може ще називатися президентсько-парламентською або навпаки: парламентсько-президентською. Уряд на чолі з прем’єр-міністром є під подвійним впливом як президента, так і парламенту. У разі, якщо президент і парламентська більшість належать до різних політичних сил, може виникати конфронтація між головою держави й парламентом за вплив на уряд. Змішані республіки характеризуються складною процедурою ухвалення рішень, оскільки для цього існує декілька центрів: президент, уряд і парламент.
Проблема України полягає в тому, що з 1991 року президентсько-парламентська форма правління зазнала таких метаморфоз, які посунули країну до парламентської республіки, однак створили численну кількість протиріч між різними центрами влади.
Розв’язати цю проблему необхідно якнайшвидше для успішного подолання економічної кризи в Україні. Керуватися при цьому необхідно ефективністю й адекватністю форми правління історичним умовам.
Організаційний підхід
Щоб з’ясувати, яка форма правління – президентська, парламентська або змішана – потрібна державі, необхідно виходити з тих системних організаційних завдань, які постають перед державою на кожному історичному етапі.
Якщо в країні необхідно за короткий час провести масштабну перебудову, здійснити системні зміни, розбудувати незалежність на руїнах попередньої імперії або подолати глибоку кризу, то вочевидь перед державою постають великі організаційні цілі. Для їх досягнення держава має бути сильною. За короткий час вона має здійснити організаційний вплив на економічну, політичну, правову і соціальну системи. Дії держави мають бути злагодженими, стрімкими, несуперечливими.
Для вирішення масштабних організаційних завдань за умови збереження демократії найліпше підходить президентська або змішана республіканська форма правління з сильним президентом. Єдиний центр влади, не обтяжений бюрократичними процедурами й численними центрами впливу, зможе оперативно зустрічати виклики, що постають перед державою, а також забезпечить ефективність держави в критичних умовах.
Ця теза підтверджується історичним досвідом. В умовах хаосу й стагнації економічне диво проявляли саме ті країни, де на чолі організаційних процесів стояв єдиний центр ухвалення рішень. Прикладом може слугувати повоєнна Німеччина і Японія, досвід Сінгапуру, Південної Кореї, Тайваню і, звісно, Сполучених Штатів Америки часів «Нового курсу» Рузвельта та подальшого поширення свого впливу на цілий світ.
Зовсім інша ситуація в країнах, де державність, економічні та політичні системи вже склались і успішно діють упродовж десятиліть, а то й навіть століть. У таких країнах головне не розбудова «з нуля» й стрімкі фундаментальні реформи, а підтримка того гармонійного порядку речей, який є. Важливо захистити систему від ситуативного, спонтанного і суб’єктивного впливу. У більшості таких країн перевага віддана парламентським формам правління, які тривалими й бюрократизованими процедурами захищають систему від різких змін.
Залежно від історичних завдань, у багатьох країнах на етапі їхнього становлення вводилась президентська форма правління. Однак після розбудови й запуску механізмів і систем держави відбувався перехід до парламентської республіки.
Допустима аналогія з годинниковим механізмом. Коли його необхідно створити «з нуля» і зібрати, то необхідний компетентний, вольовий і рішучий вплив. Аналогічно в разі ремонту зіпсованого механізму. Однак зовсім інша ситуація, коли механізм злагоджено працює. У цьому разі його необхідно лише періодично заводити і захищати від того, щоб хтось відчайдушний не вирішив поколупатися в ньому викруткою.
Чи є Україна розбудованою, високо розвиненою країною, в якій більшість систем, включно із судовою владою і місцевим самоврядуванням, працює ефективно? Чи ми живемо в напівзруйнованій, напівнедобудованій країні перманентної кризи, де більшість систем потребує докорінних реформ?
Відповідь очевидна.
Отож, 17 січня 2010 року варто було б не нового президента обирати, а нарешті визначити оптимальну форму правління, яка відповідає сучасним потребам і завданням, що стоять перед Україною.
Водночас, все суспільство має невпинно докласти зусилля до розбудови демократії, утвердження громадянського суспільства й відповідальності державної влади перед народом. Ці процеси повинні відбуватися незалежно від того, яка форма правління буде обрана в Україні.
(Київ – Прага)
Думки, висловлені в рубриці «Точка зору», передають погляди самих авторів і не конче відображають позицію Радіо Свобода.
