Решения, которые ждут годами, и меры, которые ничего не меняют, – последние годы юристы и правозащитники все чаще говорят об эффективности работы Европейского суда по правам человека. Почему государства – члены Совета Европы, в том числе и Россия, порой не исполняют решения Европейского суда и способен ли Страсбург защитить граждан от произвола местных властей?
Об этом Радио Свобода поговорило с адвокатом Каринной Москаленко, руководителем международной практики правозащитной группы "Агоры" Кириллом Коротеевым и бывшим судьей ЕСПЧ от России Анатолием Ковлером.
Дела давно минувших дней
В марте 2014 года, после того как Россия ввела войска на территорию Украины и аннексировала Крым, сотни россиян вышли на Манежную площадь в Москве в знак протеста. Их акция "Нет войне" не была согласована с властями. В результате – разгон протестующих и десятки задержаний. Спустя шесть лет, 8 сентября 2020 года, Европейский суд по правам человека признал, что Россия нарушила право граждан на свободу мирных собраний, и обязал страну выплатить компенсации тринадцати незаконно задержанным участникам акции.
За время, пока эта жалоба находилась на рассмотрении в Европейском суде, Россия не раз повторяла подобные нарушения. Например, во время акции против строительства храма в Екатеринбурге в мае 2019 года, "мусорных" протестов в Шиесе, продолжавшихся почти два года с июня 2018-го, московских протестов против недопуска независимых кандидатов на выборы в Мосгордуму летом 2019 года.
Десятки задержанных на этих акциях так же, как и участники митинга "Нет войне", не смогли добиться справедливости в российских судах и обратились за помощью в Страсбург. Так из-за систематических однотипных нарушений Конвенции о защите прав человека ЕСПЧ оказался "завален" жалобами – в 2019 году больше четверти из общего числа обращений было из России.
"Европейский суд по правам человека невероятно загружен делами", – комментирует адвокат Каринна Москаленко. Россия, по ее словам, ничего не делая и не меняя законодательство, фактически провоцирует граждан на подачу множества схожих жалоб, поэтому ЕСПЧ не может "заниматься новыми вопросами, новыми проблемами".
ЕСПЧ завален стереотипными делами с очевидными вопросами
Разделяет точку зрения Каринны Москаленко и глава международной практики правозащитной группы "Агора" Кирилл Коротеев. "Многие государства отказываются решать проблемы годами и десятилетиями, граждане вынуждены подавать идентичные жалобы, раз их права не соблюдаются на национальном уровне. ЕСПЧ завален стереотипными делами с очевидными вопросами. И часто с очень тяжелыми нарушениями, типа пыток и насильственных исчезновений", – говорит он.
ЕСПЧ проводит реформы и пытается оптимизировать процесс рассмотрения жалоб. Но значительного эффекта это не дает. "Такие сроки существуют, несмотря на то что сейчас применяется более-менее эффективная процедура разбора дел: повторяющиеся жалобы ЕСПЧ объединяет и рассматривает без мотивированного решения, а просто со ссылкой на существующую практику", – добавляет Каринна Москаленко.
Из-за "волокиты" некоторые решения Страсбурга уже невозможно выполнить. Как это произошло с "чеченскими делами" – нарушениями прав граждан Чеченской республики во время войны с 1999 по 2004 год. "Эти дела уже невозможно расследовать, – комментирует Каринна Москаленко. – Россия так и говорит: столько времени прошло, дислоцированной части уже нет, кто-то из участников судебного процесса заболел, кто-то умер. Это нужно было расследовать на первых этапах. Сейчас уже очень сложно".
Власть не уступит
Некоторые решения ЕСПЧ Россия не исполняет вовсе не потому, что не может. У руководства страны есть другие причины игнорировать Страсбург.
"Например, власть не уступит в делах о нарушении права на свободу мирных собраний, – рассуждает Каринна Москаленко. – Потому что сегодня есть политическая воля на сдерживание народного протеста любыми способами. Россия будет нарушать Конвенцию, но не отреагирует на решения ЕСПЧ и не исключит порочную практику массовых задержаний на мирных акциях".
Той же "политической воли", по словам экспертов, не хватает для выполнения решений ЕСПЧ, связанных с Северным Кавказом. Жители региона подают сотни жалоб в Страсбург: на боевые действия против мирных жителей, на несудебные расправы, на казни и преследования сексуальных меньшинств.
Расследовать и даже заводить уголовное дело по этому поводу Россия не спешит
Так 22 сентября 2020 года ЕСПЧ признал, что вооруженные люди в масках незаконно задержали, а сотрудники милиции пытали жителя Грозного. Это случилось в 2004 году. Страсбург вынес решение по жалобе заявителя спустя 16 лет. Ему назначили компенсацию 50 с половиной тысяч евро. Но расследовать и даже заводить уголовное дело по этому поводу Россия не спешит. Менять законодательную практику и влиять на действия правоохранительных органов в регионе – тем более.
"Исполнение постановлений ЕСПЧ включает в себя два этапа: принятие индивидуальных мер (выплата присужденной компенсации, пересмотр судебного решения и т. п.) и принятие в долгосрочной перспективе мер общего характера во избежание подобных нарушений в будущем (изменение закона или административной практики, программа улучшения условий содержания и т. п.), – рассказывает бывший судья ЕСПЧ от России Анатолий Ковлер. – С первым у России все относительно благополучно: платит исправно (в отличие от той же Украины или Молдовы) и пересматривает судебные решения (согласно ежегодной статистике Верховного Суда). Сложнее с мерами общего характера – как и у многих других государств. Поэтому больше 2/3 постановлений иногда годами остаётся на так называемом мониторинге Комитета Министров Совета Европы".
Мы вам заплатили – до свидания!
Чтобы ускорить рассмотрение жалоб, государство-ответчик может воспользоваться односторонней декларацией и выплатить заявителю компенсацию без разбора дела судьями ЕСПЧ. В 2018 году Россия подписала девяносто восемь таких соглашений, в 2019-м – сто восемьдесят девять.
По мнению политического обозревателя Константина Эггерта, исправно выплачивая компенсации, Россия хочет "откупиться" от необходимости принимать меры общего характера: "Подход российского руководства сегодня простой: мы вам заплатили – 50–70–80–100 тысяч евро, и всё, до свидания!"
Но даже с компенсациями не все гладко. В августе 2020 года Министерство юстиции России, например, приостановило выплаты из-за нехватки средств и запросило дополнительный бюджет у Министерства финансов. Аналогичная проблема возникла и в 2019 году. Тогда общая сумма компенсаций по решениям ЕСПЧ превысила 1,1 миллиарда рублей. Некоторые заявители получили деньги с задержкой.
Есть и другие, хоть и редкие примеры, когда Россия не выплачивает компенсации
Но они их все-таки получили – в отличие от пострадавших в деле ЮКОСа. Им в 2014 году Страсбург назначил самую крупную компенсацию за всю историю существования Европейского суда – 1,87 миллиарда евро. Россия до сих пор не выплатила деньги. Анатолий Ковлер считает, что на это есть основания. "Заявителем выступало ОАО "Нефтяная компания ЮКОС", а компенсация присуждена некому не обозначенному кругу миноритарных акционеров на момент ликвидации ОАО. Причём через представителя ЮКОСа – британского адвоката Пирса Гарднера, полномочия которого давно истекли, и некий банк в Гибралтаре", – говорит он.
Есть и другие, хоть и редкие примеры, когда Россия не выплачивает компенсации. Так деньги до сих пор не получили заявители по молдавским языковым делам. В 2012-м ЕСПЧ признал, что своей языковой политикой Россия нарушила право 170 школьников Приднестровья на использование в школе латинского алфавита вместо кириллицы. Каждому из них Страсбург назначил компенсацию 6 тысяч евро. Россия это решение ЕСПЧ не исполняет.
Не исправительно-трудовая колония
Всё это ставит под сомнение эффективность такого союза, как Совет Европы. Но проблема, по мнению собеседников Радио Свобода, не в работе Европейского суда или Комитета министров, который должен следить за исполнением решений. Проблема – в самих государствах-членах: "Это сознательная политика государств делать контрольные органы Совета Европы беззубыми. Никто во власти не хочет более пристального международного контроля", – считает Кирилл Коротеев.
Каждое государство имеет право в целом ряде дел на свободу усмотрения
"Когда предлагают реформировать Европейский суд, хочется сказать: реформируйте лучше судебную систему в своей стране, – рассуждает Каринна Москаленко. – Совет Европы – это не исправительно-трудовая колония. Это добровольный союз государств, которые приняли решение, что все соседи по континенту должны жить по единым минимальным стандартам соблюдения прав человека. Универсальность практики ЕСПЧ достигает той цели, что партнеры и соседи могут быть предсказуемыми друг для друга. Но в то же время каждое государство имеет право в целом ряде дел на свободу усмотрения. Для этого учитываются особенности страны, Совет Европы берет во внимание исторический и культурологический контекст".
Согласно 15 Протоколу к Конвенции о защите прав человека, ЕСПЧ имеет субсидиарную роль по отношению к национальным правовым системам. Это значит, что именно государства-участники Совета Европы обязаны обеспечивать защиту прав своих граждан. Роль ЕСПЧ лишь вспомогательная: если граждане не находят эффективных средств защиты у себя в стране, они могут обратиться в Страсбург. Но соблюдение внутренних законов и исполнение положений Конвенции Комитет министров Совета Европы все равно возлагает на государство.
Все это делает пустыми переживания о внесении в 2020 году поправки в 79-ю статью Конституции, которая закрепляет верховенство основного закона страны над международным правом. Де-факто так было всегда. С 2015 года в России это было закреплено и на законодательном уровне. Тогда Конституционный суд вынес постановление, согласно которому страна может не исполнять решения ЕСПЧ, если они противоречат Конституции.
С тем, что поправки ничего не изменили в отношениях между Москвой и Страсбургом, согласен Кирилл Коротеев. Еще в июне 2019 года он писал о слабеющей роли Европейского суда в своей авторской колонке в газете "Ведомости": "Неспособность принуждать государства к соблюдение общих и добровольно принятых правил на европейском уровне свидетельствует о более серьезном кризисе, ставящем под вопрос способность существования Совета Европы как организации, основанной на общих для всех юридических нормах".
Хорошим доказательством этому служит попытка "наказать" Россию за аннексию Крыма и поддержку пророссийских сепаратистов в Украине. В январе 2015 года Парламентская ассамблея Совета Европы лишила страну права голоса (ранее такие меры применяли в 2000 году во время конфликта в Чечне). В ответ Россия решила не отправлять новую делегацию в ПАСЕ и отказалась платить взносы в Совет Европы.
Нынешний политический класс России не хочет быть изгоем
Вместо конфликта Страсбург пошел на уступки: сначала России разрешили участвовать в выборах судей ЕСПЧ, комиссара по правам человека и генерального секретаря, а в июне 2019 года делегация от России и вовсе вернулась в ПАСЕ. Хотя Крым так и остался "российским". Совет Европы объяснил, что пошел на уступки, в том числе ради российских граждан: чтобы сохранить их право обращаться за помощью в ЕСПЧ.
Свои интересы остаться в Совете Европы есть и у руководства страны. "Нынешний политический класс России не хочет быть изгоем, – комментирует Константин Эггерт. – Это связано не только с тем, что у них есть серьезные экономические интересы в европейских странах. Им важна принадлежность к европейским институтам. Это как проба на золотом кольце или ожерелье, которая подтверждает: мы культурные, мы цивилизованные. Мы не какая-нибудь центрально-африканская диктатура и не Туркменистан. Мы серьезная европейская страна. Да, у нас есть с вами разногласия, вы не понимаете, почему в России нужно все держать в кулаке и почему ей нужен царь, но в целом мы все-таки европейцы".
Если они могут исполнить решение, они его исполняют
Пока Россия остается в Совете Европы, у граждан все еще есть надежда на защиту своих прав хотя бы по некоторым статьям Конвенции. Например, в мае 2020 года меньше чем за сутки Страсбург рассмотрел жалобу родителей шестимесячной Ады Кешинянц из Кисловодска. Тогда речь шла о жизни и смерти: девочке нужен был дорогостоящий аппарат "Спинраза". Местный Минздрав отказывался его выдавать и судился с родителями. Благодаря Страсбургу Кешинянц получили лекарство.
"Меня обнадеживает то, что российские власти редко упрямятся. Мой личный опыт заключается в том, что если они могут исполнить решение, они стараются его исполнить, – говорит Каринна Москаленко. – Например, если мы добиваемся решения по 6-й статье (нарушения права на справедливое судебное разбирательство), то считайте, что у нас хорошие перспективы в Верховном суде РФ: приговор может быть отменен, а дело пересмотрено".
ЕСПЧ стал единственным судом, который признал, что в отношении моих подопечных совершалось домашнее насилие
В качестве примера Москаленко приводит дело "Сергея Рябова против России". В 2006 году российский суд приговорил его к 18 годам лишения свободы за убийство. 17 июля 2018 года Страсбург признал нарушение права Рябова на справедливое судебное разбирательство и наличие в деле пыток, из-за которых он оговорил себя. После этого Верховный суд России признал нарушения и отменил приговор. Новое рассмотрения дела Рябова состоится при участии суда присяжных.
Напоминают эксперты и об улучшении условий содержания в российских СИЗО, которые тоже произошли благодаря постановлениям ЕСПЧ. Положительно обращения в Страсбург оценивает и адвокат Валентина Фролова, которая представляет интересы жертв домашнего насилия. "ЕСПЧ стал единственным судом, который признал, что в отношении моих подопечных совершалось домашнее насилие и власти нарушили свои обязательства, отказавшись предоставить защиту", – отмечает она.
За последний год количество жалоб на домашнее насилие в Страсбург значительно выросло. В российских правоохранительных органах и судах жертвы не находят защиты. В августе 2019 года ЕСПЧ вынес первое постановление по этому вопросу и обязал Россию выплатить 20 тысяч евро Валерии Володиной, которую неоднократно избивал сожитель. Затем Страсбург принял аналогичные решения по делу Дианы Барсовой (компенсация 7,5 тысячи евро) и Светланы Польшиной (компенсация 20 тысяч евро).
Сейчас на рассмотрении в ЕСПЧ находятся жалобы Маргариты Грачевой и Ирины Петраковой. Оба дела сопровождались уголовными процессами в России. Адвокаты надеются, что Страсбург вынесет пилотное постановление и повлияет на принятие в стране закона о профилактике домашнего насилия.
"Пока Россия состоит в Совете Европы, есть надежда, что в какой-то момент ситуация начнет меняться. И вопросы, связанные с ценностями Конвенции, начнут снова возвращаться в главный политический дискурс страны", – подытоживает Константин Эггерт.
Текст подготовлен в рамках школы Института права и публичной политики "Качественная судебная и правовая журналистика" – 2020
