28 апреля в Иркутске и Санкт-Петербурге суды будут рассматривать иски местных правозащитников к региональным властям: юристы требуют признать незаконными те ограничительные меры, которые введены в рамках "режима повышенной готовности". Аналогичные иски поданы еще в ряде российских регионов, в том числе Тюменской области и Красноярском крае.
Иркутский юрист Валерий Тетерин пытается через суд отменить указ врио губернатора Игоря Кобзева о всеобщей самоизоляции, который был выпущен в Приангарье 31 марта, спустя две недели после введения режима повышенной готовности. Валерий Тетерин считает, что, согласно закону, заставить людей сидеть дома можно только после объявления ЧС или ЧП – когда государство возьмет на себя все сопутствующие потери граждан и бизнеса. Накануне суда о своей позиции правозащитник рассказал в интервью редакции Сибирь.Реалии.
"Власть сама себя загнала в абсолютный юридический тупик"
– Валерий, в регионе сейчас действует "Режим повышенной готовности". Почему вы считаете его введение незаконным?
– Режим повышенной готовности – это переход от повседневного, нормального режима жизни и функционирования к режиму чрезвычайной ситуации. Когда есть угроза, мы готовимся к этой ситуации, вводим режим повышенной готовности, определяем резервы, необходимые меры, ресурсы. И потом ситуация, по логике вещей, должна развиваться так: либо наступает чрезвычайная ситуация и мы переходим в режим ЧС, либо она не наступает, угроза исчезает и мы возвращаемся к режиму повседневной деятельности. Четко прописано, что региональные органы власти могут вводить режим повышенной готовности только для органов государственной власти. То есть в региональном масштабе это режим специального функционирования органов госвласти. Никаких ограничений прав граждан в режиме повышенной готовности быть не должно. Есть понятие федерального режима повышенной готовности, когда его вводит правительство своим постановлением, и там есть определенные правила поведения в этом режиме, которые утверждены 417-м постановлением правительства в начале апреля 2020 года. Но в тех правилах нет ограничений, которые сейчас установлены в региональных указах, в том числе и в Иркутской области.
– Чего конкретно вы пытаетесь добиться своим иском?
– Фактически те правила, которые сейчас введены в режиме повышенной готовности, должны действовать в режиме чрезвычайного положения. Получается, что весь ограничительный пакет мы получили, а компенсационный пакет мы не увидели. Поэтому если какие-то меры реально необходимы в этой ситуации, надо обращаться к президенту, чтобы вводил режим чрезвычайного положения. Достаточно давно у нас был принят закон о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии, разнообразные СанПиНы, которые четко регламентируют порядок действий при возникновении различных ситуаций, в том числе связанных с заболеваемостью той или иной инфекцией. В данном случае этот порядок был просто грубо нарушен губернатором Иркутской области, и введенные им меры полностью не соответствуют всем имеющимся нормативным документам. Именно поэтому я считаю, что они должны быть отменены.
Но тут возникнет еще одна проблема: если у нас введут режим чрезвычайного положения и эти ограничения, встанет вопрос – чем эти ограничения отличались от того режима, в котором мы сейчас живем? По идее, тогда нужно будет компенсационные механизмы распространять и на предшествующий месяц. Потому что несправедливо распространить эти механизмы только с момента формального введения режима чрезвычайного положения. Тогда еще один вопрос возникает – у чрезвычайного положения, согласно закону, есть очень жесткие сроки его введения, и мы к этим срокам уже подошли. Общегосударственное ЧП – 30 дней. То есть власть сама себя загнала в абсолютный юридический тупик, из которого хорошего выхода я на самом деле не вижу. Выхода, который был бы в точном соответствии с законом. Это придется что-то экстраординарное выдумывать.
– "Компенсационный пакет" – что это такое, это как-то прописано в законе?
– Во-первых, возникают форс-мажоры по всем обязательствам. Сейчас у нас ситуация такая, что могут посчитать сложившиеся условия форс-мажором, а могут и не посчитать. Это зависит от рассмотрения должностных лиц. А в случае режима чрезвычайного положения это уже была бы аксиома. Во-вторых, четко прописано в законе, что понесшие убытки при введении режима чрезвычайного положения имеют право на компенсации за счет федерального бюджета. Такая статья в законе есть, она пересекается и с Гражданским кодексом.
– Сначала вы употребляли термин – режим чрезвычайной ситуации, а потом – режим чрезвычайного положения. В чем разница между ними?
– Тут надо понимать, какой масштаб ограничений нам необходим. Если мы говорим, что нужен именно тот масштаб ограничений, который есть сейчас, то это режим чрезвычайного положения. Если какие-то другие, более мягкие ограничения, то это чрезвычайная ситуация. Чрезвычайное положение – это, по сути, жесткие ограничения конституционных прав, которые у нас по факту сейчас имеются.
"В Башкирии для выгула домашних животных отведено 150 метров, в Иркутске – 100"
– В своем исковом заявлении вы указали, что указ губернатора Иркутской области нарушает требования правовой определенности. Что вы имели в виду?
– В этом указе приведены случаи, когда гражданин может покинуть место проживания. Но эти случаи сформулированы так, что любой гражданин будет в недоумении: подпадает ли его необходимость выйти из дома под этот случай? Что такое "иные экстренные ситуации"? Такой термин применен в указе, и нигде он не раскрывается. Что такое "ситуация, опасная для жизни и здоровья"? Может быть, с точки зрения гражданина она экстренная, а с точки зрения сотрудника полиции или мирового судьи она не экстренная. Даже в этом аспекте указ не соответствует требованиям элементарной юридической техники и правотворческой грамотности. У нас существуют требования так называемой правовой определенности, когда норма права должна быть понятна всем, кто к ней обратится, с тем чтобы соизмерить свои поступки с данной нормой. А нормы указа написаны так, что их невозможно применять на практике. А нарушение этих норм влечет, по крайней мере нам периодически этим грозят из репродукторов спецмашин, административную ответственность со штрафами. Но это же недопустимо, когда грозят наказанием за нарушение норм, которые невозможно понять без какого-то длительного разбирательства и изучения. И нигде ведь нет определения "экстренной ситуации", "угрожающей ситуации". Если такая ситуация возникает, то человеку некогда проверять, является ли она угрожающей или нет. Даже в данном аспекте указ является незаконным.
– Если в нашей стране будет введен режим чрезвычайного положения, что это будет означать на практике? Кто будет платить в этом случае, например, за остановку предприятий?
– Федеральный бюджет. По большому счету, все мероприятия чрезвычайного положения, раз оно вводится федеральным руководством, Указом президента с утверждением Советом Федерации, это все общегосударственные расходы. Почему неэффективно введение режима чрезвычайного положения в отдельном субъекте? Потому что проблема уже слишком большая, ее нужно решать в общегосударственном масштабе. Тогда возникает эффективность решения. Когда нужно комплексно заниматься и экономикой, и спасением граждан, которые пострадали не только от самого вируса, но и от последствий. А для этого нужно общегосударственное реагирование, а не так, что все спустили на губернаторов, и каждый глава региона в меру своей фантазии что-то там пишет.
– Ответственность за нарушение режима повышенной готовности ввела Госдума, а не губернатор. По идее, надо опротестовывать ответственность за нарушение режима самоизоляции, а не сам режим. Почему вы не подаете в Конституционный суд и не оспариваете это положение закона?
– У нас дошло до того, что вся иерархия нормативно-правовых актов, механизмы их действий, ответственность за их неисполнение помещены в ситуацию хаоса. Посмотрите, даже указ о введении режима повышенной готовности в Иркутской области действует месяц, а его уже меняли раз пять точно. Наступает ситуация, которая в юридической науке называется аномия, когда нормы вроде бы есть, но они никем не исполняются и по факту не действуют.
Норма об ответственности отсылочная, она говорит об ответственности за нарушение правил. Основой для наступления должны быть правила, поэтому их и оспариваю. Это во-первых. А во-вторых, норма по ответственности федеральная, ее можно оспорить только в Конституционном суде. А конституционное судопроизводство предполагает для гражданина, чтобы он оспорил применение конкретного закона непосредственно к нему. Проще говоря, оштрафованный гражданин, в отношении которого решение вступило в силу, может попробовать обратиться в Конституционный суд. Пока меня не штрафовали, оснований для обращения нет.
– Так или иначе, мы видим, что власти сейчас не готовы вводить режим чрезвычайного положения. Вы считаете, что в этой ситуации лучше отменить вообще все ограничения? Но в этом случае, как показывает международный опыт, не избежать самых драматических последствий пандемии.
– Если власти не готовы вводить ЧП, то с точки зрения юриспруденции лучше, как говорится, не усугублять ситуацию в правовом поле, не разрушать остатки правовых норм. У нас каждый губернатор сам сегодня ввел, завтра отменил, послезавтра еще что-то придумал. Это тоже влечет страшные последствия, потому что людей привлекают к ответственности за нарушение правила, которое вчера вечером подписали. Это же буквально так и происходит. И главное – что эти правила не единые. Меня очень удивило, что в Башкирии для выгула домашних животных отведено 150 метров от дома, у нас в Иркутске – 100 метров. Кто-нибудь объяснит, как это связано с вирусом, вирус-то вроде бы один и тот же. Власти на федеральном уровне должны принимать решения в рамках закона. Региональными мерами ничего не решишь, они создают только проблемы гражданам, и никаких механизмов компенсаций нет.
На самом деле здесь еще один интересный момент существует. По закону о санитарно-эпидемиологическом благополучии, ограничения вводятся на основании предписания санитарного врача. И мне интересно – а конкретные ограничения, введенные временным губернатором Иркутской области, введены на основании предписания, которые реально выдал врач, или просто потому, что губернатор увидел, что в Москве ввели, и решил на всякий случай у себя тоже ввести? Это ведь тоже две разные ситуации: одно дело, когда врач посоветовал и просто потом оформили неправильно юридически, а другое дело, когда происходит настоящий произвол. Дело в том, что в указе вообще нет никаких ссылок на предписания санитарного врача. А если мы откроем федеральное постановление санитарного врача, то там до сих пор нет норм, которые предписывали бы всеобщую самоизоляцию. Там есть норма по самоизоляции людей, прибывших из неблагополучных стран, контактных и прочее. Получается, что еще больше усугубляется какой-то нормативный хаос. Непонятно, чему следовать – то ли предписанию санитарного врача, где нет всеобщей самоизоляции, то ли указу губернатора. В таком хаосе невозможно реально бороться с любой проблемой. Борьба с проблемой требует четких норм, которые понятны всем и каждому.
"Никакая помощь пока ни до кого не дошла"
– Жители Иркутска, по вашим наблюдениям, соблюдают режим самоизоляции? Пугают ли штрафы горожан?
– По моим личным ощущениям, у нас индекс самоизоляции Яндекса даже завышен. Первую неделю, может быть десять дней, люди достаточно дисциплинированно соблюдали самоизоляцию. А когда пошло бесконечное продление по неделям, без подробного объяснения, почему мы это продляем, когда и как снимем, люди махнули на это рукой, и их штрафы уже не страшат, их куда больше страшат безработица, закрытые предприятия, неудобства, которые им создали, как оплатить коммуналку, оплатить кредиты, на что покупать еду. Я не вижу, что наша полиция сильно пытается в реальности массово штрафовать. Они тоже понимают, что уровень напряжения большой и можно просто получить взрыв. Мы все видели Владикавказ.
Сейчас, и это лично мое ощущение, регулирование запретом исчерпано. Может быть, стоило подумать над тем, чтобы достичь того же результата вместо метода запретительного перейти к какому-нибудь поощряющему. Тогда, может быть, люди стали бы реально соблюдать самоизоляцию, если она нужна. Разного рода запретами наших горожан "перекормили" в предшествующие периоды. Потому что у нас в любой ситуации: от лесных пожаров до протестных митингов реакция была одна – принять какой-нибудь запрет, какой-нибудь штраф, какое-нибудь наказание. И у наших горожан, наверное, иммунитет к запретам выработался. Они их уже отторгают.
– Оштрафованные люди пытаются оспорить эти штрафы? Или просто платят?
– Это зависит от того, по какой статье человек привлечен к ответственности. Если у него было предписание санитарного врача, выданное ему, например, как прибывшему из неблагополучной по коронавирусу территории, то шансов оспорить штраф мало. А если просто гражданин куда-то вышел, не имея предписания, то я думаю, что шансы есть побороться за отмену штрафа. Конечно, это при условии, что у него нет никаких сопутствующих правонарушений.
– Знаете ли вы, что говорят иркутские предприниматели о помощи, которую обещают власти? Многие сидят без работы и без денег в Иркутске?
– Предприниматели рассказывают, что они приходят в банки "за каникулами", речь идет о пострадавших отраслях (хотя у нас нет фактически непострадавших), а им отказывают. Насколько я вижу, никакая помощь пока ни до кого не дошла. Я реально вижу, что люди пытаются обходить все эти ограничения. Вот недавний пример. Шел мимо ломбарда, а на нем написано: "Продаем мыло, порошок, предметы первой необходимости", а работает как ломбард. Я это видел собственными глазами. Это я называю двусторонний обман: власть обманула людей с компенсациями, народ обманывает власть с соблюдением самоизоляции. Такое и в других сферах имеет место.
– Если случится так, что по всей стране будет введен режим чрезвычайного положения, как вы думаете, как отреагируют люди, когда те же ограничения будут законными?
– Да, они будут юридически правильно названы, так скажем, но, мне кажется, сильно реакция людей не изменится. Как я понимаю, сейчас горожане не соблюдают ограничения не потому, что они объявлены в режиме повышенной готовности, и если их переименовать, они автоматически вдруг станут их соблюдать. Нужны другие методы, нужна реальная поддержка в решении их проблем. Это приведет хоть в какой-то порядок все регулирование, мы будем четко ориентироваться на закон о чрезвычайном положении, где все достаточно подробно прописано, и люди тогда смогут претендовать на компенсации, на возмещения. И, если будут эти возмещения, думаю, что люди в большем количестве изолировались бы, – считает Валерий Тетерин.
Между тем в Москве в ответ на схожий по содержанию иск, поданный в Московский городской суд, столичная мэрия дала ответ. В нем говорится, что, согласно ст. 10 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", граждане обязаны не нарушать права других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания. Власти утверждают, что введенные ограничительные меры не нарушают прав граждан, а возлагают на них особые обязанности публично-правового характера, включающие в себя также и ограничения их свободного перемещения.
