Anii 1928-1929 au adus o reangajare a contactelor politico-diplomatice între România şi U.R.S.S., după o perioadă în care principalele dispute sovieto-române s-au dat în jurul problemei ratificării tratatului basarabean. Primele tentative de dezamorsare a relaţiilor sovieto-române s-au făcut prin intermediul Micii Înţelegeri. La 3 şi 24 august 1928, E. Beneş a purtat cu Antonov-Ovseenco, ambasadorul sovietic în Cehoslovacia, tratative în numele Micii Înţelegeri pentru stabilirea unor relaţii normale cu U.R.S.S.
E. Beneş a arătat că nesoluţionarea problemei Basarabiei este obstacolul ce stătea în calea stabilirii relaţiilor normale între Jugoslavia, Cehoslovacia şi U.R.S.S., cerând, în acest sens, părerea guvernului sovietic faţă de această problemă. Din însărcinarea Moscovei, Antonov-Ovseenco i-a declarat ministrului cehoslovac că inaugurarea relaţiilor normale între U.R.S.S., Cehoslovacia şi Jugoslavia ar aduce, fără îndoială, un sentiment de uşurare pentru estul şi sud-estul Europei, chiar şi înaintea soluţionării problemei Basarabiei. Pe de altă parte, a precizat diplomatul sovietic, prin recunoaşterea reciprocă şi prin restabilirea relaţiilor diplomatice, problema Basarabiei nu ar putea fi considerată ca o problemă lichidată, dar dacă România, ca una din ţările Micii Înţelegeri, doreşte să poarte tratative cu U.R.S.S. pentru soluţionarea conflictelor existente, guvernul sovietic este gata să meargă la tratative cu reprezentanţii guvernului român.
Poziţia Uniunii Sovietice faţă de România impunea guvernului de la Bucureşti necesitatea găsirii unor soluţii pentru asigurarea securităţii sale teritoriale. Adeptă fidelă a sistemului de securitate colectivă, România a încercat soluţionarea problemei Basarabiei în contextul unui tratat general de neagresiune. Acest prilej s-a ivit când, începând cu anul 1928, tot mai mult a câştigat teren ideea unui tratat care urma să pună războiul în afara legii. La 27 august 1928, 15 state, printre care România şi U.R.S.S., semnau la Paris tratatul de renunţare la război sau pactul Briand-Kellogg. Importanţa sa rezulta din faptul că părţile contractante se angajau să renunţe la război pentru reglementarea diferendelor internaţionale şi ca instrument de politică naţională în relaţiile reciproce.
România a salutat ideea pactului încă din perioada când acesta nu era decât obiect de negociere între guvernele Franţei şi S.U.A., iar prin aderarea la tratat Bucureştii obţineau un plus de securitate în apărarea status-quo-ului său teritorial.
Important era faptul că alături de celelalte state semnatare a tratatului, garant al prohibirii războiului era şi U.R.S.S. Aderarea Uniunii Sovietice la pactul Briand-Kellogg, s-a făcut însă din altă perspectivă. Anul 1928 a fost anul de graţie în istoria statului sovietic. Congresul al VI-lea al Kominternului, la care s-a dat bătălia decisivă între troţkişti şi adepţii lui Stalin, a trasat, în cele din urmă, noul curs sovietic de politică externă. În plan extern înţelegerile de la Locarno, iar în plan intern stabilizarea generală a vieţii economice în lumea capitalistă, trebuiau să ducă, în viziunea Kremlinului, la reînvierea psihologiei imperialiste şi tendinţei de nimicire a statului sovietic. Ruperea relaţiilor sovieto-engleze şi pregătirea Franţei pentru un gest analog au creat imaginea unei ameninţări militare. În aceste condiţii, lupta violentă dintre Stalin şi Troţki nu era decât o confruntare privind perspectiva politicii externe sovietice. L.Troţki a susţinut efortul de a preîntâmpina pericolul prin perturbarea acestei stabilităţi din lumea capitalistă. Această politică ascundea însă riscul că implicarea în treburile interne a unor state să nu genereze din partea acestora măsuri de intervenţie. Stalin, mai ales după ruptura anglo-sovietică, era convins că propaganda creează posibilitatea unui astfel de confruntări. Victoria staliniştilor la congresul al VI-lea al Kominternului a însemnat reorientarea politicii externe sovietice. Ea a constat în tendinţa de a evita o eventuală confruntare cu lumea capitalistă şi nimic nu putea să apară în acest sens mai pacifist decât neagresiunea şi dezarmarea.
Garanţia absenţei unei confruntări cu Vestul s-a materializat pentru U.R.S.S. în puternica tendinţă a statelor europene în favoarea declarării războiului în afara legii. Prin aderarea la Pactul Briand-Kellogg, Uniunea Sovietică devenea un garant al securităţii colective, angajându-se să nu utilizeze războiul ca mijloc de soluţionare a disputelor teritoriale. Însă pentru partea sovietică acest pact nu era favorabil. Din perspectiva Moscovei, tratatul lăsa deschisă problema posibilităţii intervenţiei. Deoarece ratificarea pactului de la Paris devenea o problemă de timp, M. Litvinov a înaintat guvernului polonez, la 29 decembrie 1928, propunerea de a semna un protocol prin care tratatul general privind renunţarea la război să intre în vigoare între U.R.S.S. şi Polonia fără a aştepta aplicarea lui generală. În virtutea tratatului de alianţă româno-polon, guvernul polonez a comunicat iniţial la Bucureşti conţinutul demersului sovietic şi a propus ulterior semnarea simultană a protocolului, de către toate statele europene limitrofe U.R.S.S. În răspunsul său de la 12 ianuarie 1929, M. Litvinov a arătat că propunerea sa inclusese posibilitatea aderării oricărui stat şi că atunci când aderase la Pactul de la Paris, Uniunea Sovietică era conştientă că renunţase şi în cazul României la a folosi războiul ca mijloc de soluţionare a conflictelor, ceea ce nu însemna însă că s-au rezolvat disputele existente. De aceea, comisarul sovietic de externe s-a declarat de acord cu formula poloneză a protocolului.
Moscova a acceptat aderarea României la protocolul propus Poloniei din două motive. Primul şi cel mai important, era faptul că Polonia a declarat categoric că nu va semna fără România. Aceasta s-a desprins tranşant şi din discuţia avută de ministrul sovietic la Paris, Dovgalevski, cu A. Briand şi Ph. Berthelot. Ultimul a declarat că Polonia nu va semna protocolul de la Moscova fără România. Acest fapt era cunoscut lui M. Litvinov, care însă a insistat asupra semnării bilaterale a protocolului între Polonia şi Uniunea Sovietică, cu aderarea ulterioară a României. Dovgalevski a întrebat de ce Polonia a putut semna Pactul Briand-Kellogg fără România şi nu o poate face acum la propunerea sovietică? A. Briand a replicat că la Paris a fost vorba de generalizarea pactului, în timp ce acum era vorba de aplicarea lui pe un sector concret, unde Polonia are legături şi obligaţii aparte.
Al doilea raţionament era cauzat de neliniştea Moscovei faţă de frontiera sa occidentală. Moscova continua să vadă în România un avanpost al lumii capitaliste împotriva sa. La Kremlin, persista ideea că intrigile şi provocările antisovietice posibile ar putea fi condiţionate de relaţiile nesoluţionate dintre U.R.S.S. şi România, din cauza Basarabiei. De aceea, diplomaţia sovietică a propus şi guvernului român semnarea protocolului privind punerea cu anticipare în acţiune a pactului Briand-Kellogg.
Propunerea sovietică a stârnit interes la Bucureşti. În şedinţa din 26 ianuarie 1929 a Adunării Deputaţilor, ministrul de externe român G. G. Mironescu declara că era numai o chestiune de timp sau de oportunitate a se aprecia dacă era de preferabilă grăbirea ratificării pactului Briand-Kellogg, sau anticiparea sa prin adoptarea protocolului sovietic pentru pace în răsăritul Europei. În perspectiva semnării protocolului, partea română a ţinut să vadă ce înţeles atribuia diplomaţia sovietică rezervelor faţă de pactul Briand-Kellogg, prin interpretarea mult mai largă a noţiunii de război, considerându-l echivalent cu orice acţiune militară, precum şi cu ,,ocupaţia armată de teritorii străine’’ sau ruperea relaţiilor diplomatice dintre cele două state. Polonia a fost de acord cu cererile României şi a insistat la Moscova în vederea înscrierii în preambulul protocolului a expresiei ,,menţinerea păcii existente între statele semnatare’’. Astfel, după o perioadă îndelungată, diplomaţia sovietică recunoştea starea de pace între cele două ţări şi se angaja să contribuie la menţinerea ei. La 9 februarie 1929, s-a semnat Protocolul de la Moscova între U.R.S.S., Estonia, Letonia, Polonia şi România, la care au aderat mai târziu Lituania, Turcia şi Iranul.
Era pentru prima oară când diplomaţia română şi sovietică se aflau în contact direct într-o problemă de asemenea importanţă, iar Uniunea Sovietică nefiind membră a Societăţii Naţiunilor subscria la principiile fundamentale primite de forul internaţional.
În România, semnarea protocolului de la Moscova a întâlnit o accepţiune aproape unanimă. În expunerea motivelor, ministrul de externe G.G. Mironescu dezvolta motivele speciale care au îndrumat România să semneze acest document: consolidarea alianţei româno-poloneze, solidarizarea statelor cuprinse între Marea Baltică şi Marea Neagră pentru garantarea păcii, clarificarea raporturilor româno-sovietice. ,,Pactul Kellogg, care are un caracter general aplicat cu precădere în această regiune limitată, capătă un înţeles şi o eficacitate specială. Protocolul echivalează cu un pact reciproc de neagresiune’’ a declarat ministrul român de externe. Ceea ce neliniştea însă guvernul de la Bucureşti era faptul că delegaţii sovietici au refuzat categoric să accepte în textul documentului înscrierea termenilor de suveranitate, integritate şi inviolabilitate care le-ar fi blocat în viitor o abordare diferită a problemelor teritoriale cu România. Mai mult chiar, cu ocazia semnării protocolului, Litvinov a ţinut să accentueze: ,,Faptul că printre noi există în calitate de delegat pentru semnarea protocolului reprezentantul unui stat cu care U.R.S.S. nu are relaţii diplomatice normale şi cu care avem vechi probleme nesoluţionate şi care nu sunt rezolvate prin acest protocol, vorbeşte de dorinţa de pace a Uniunii Sovietice’’. Într-o discuţie particulară cu Cita Davila, care a semnat protocolul de la Moscova din partea României, M. Litvinov a dezvoltat acest subiect. El şi-a exprimat speranţele privind îmbunătăţirea relaţiilor sovieto-române, mai ales după venirea Partidului Naţional Ţărănesc la putere. În viziunea sa, această ameliorare ar interveni dacă România ar accepta plebiscitul în Basarabia, după care o conferinţă bilaterală ar pune capăt incertitudinilor în relaţiile dintre cele două state.
Cu toate rezervele sovietice la semnarea celor două tratate, atât pactul Briand-Kellogg cât şi Protocolul de la Moscova au pus perspectiva tratativelor sovieto-române pe alt fundament. Uniunea Sovietică, recunoscând că este în stare de pace cu România, renunţa astfel la a pretinde că România comitea un act de război prin faptul că deţine Basarabia. Dar mai important era că Moscova renunţa la ideea de război în cazul Basarabiei, iar prin noile angajamente de neagresiune făcea posibilă calea diplomatică în soluţionarea relaţiilor dintre cele două state.
