Tavaly év végén a kormány teljesen kihagyta az Országos Bírói Tanácsot az igazságügyi jogszabályok véleményezéséből. Nyár elején ugyan adott erre valamennyi időt a testületnek, az mégis az Alkotmánybírósághoz fordult törvény adta joga kiüresítése miatt. Az AB elutasította panaszukat. A jogalkotó elmulasztotta a véleményezési jog garanciáit megadni, és ezt az AB sem tette meg.
Az Alkotmánybíróság elutasította az Országos Bírói Tanács (OBT) jogorvoslati kérelmét, amit a testület elnöke, Pecsenye Csaba adott be június végén. A beadvány amiatt született, mert az Országgyűlés úgy fogadott el nyár elején a bíróságokat és a bírókat érintő jelentős jogszabályváltoztatásokat, hogy – az OBT szerint – nem biztosított elég időt ahhoz, hogy a bírók maguk által választott testülete, az OBT megfelelő módon élhessen törvénybe foglalt véleményezési jogával élni.
Az Igazságügyi Minisztérium – a Fidesz jogszabályalkotásánál megszokott módon – egy péntek délután, közvetlenül a munkaidő lejárta előtt küldte el a tervezetet nekik, a véleményezésre adott egy hetes határidővel. Ezt ugyan az OBT kérésére még egy héttel kitolták, de a testületként döntő, az ország különböző helyein dolgozó bírókból álló OBT a véleményét nem rendes ülésen, csak online tudta kialakítani. (Erre lehetőséget ad saját szmsz-e.) Azt végül így is elküldték az eredetileg kapott határidőre az Igazságügyi Minisztériumnak, de az eljárást a véleményezési joguk kiüresítésének tartják, ezért született a beadványuk az AB-hoz.
Az AB-hez küldött hiánypótlásukban ezt írták: „eddig egyetlen esetben sem fordult elő, hogy az OBT úgy kapott volna meg törvénytervezetet, hogy megfelelő idő álljon rendelkezésre…a véleményezésre”.
Ehhez kapcsolódóan: Elmarasztaló uniós jogállamisági jelentés, aktívabb Országos Bírói Tanács, a bíróságoknál is bevethető Lázár János
Az AB élt a mozgásterével
Ahogy azt mi is megírtuk, 2024 decemberében a kormány teljesen kihagyta az igazságügyet érintő, akkor született jogszabályok véleményezéséből az OBT-t. Ezt mind az európai bírói szervezet, az ENCJ, mind az Európai Bizottság Magyarországgal foglalkozó, 2025. július 8-án közzétett jogállamisági jelentése kiemelte. Annak dacára tett így a kormány, hogy az EU nyomására megszületett és az uniós támogatások egy részének visszaszerzését eredményező 2023-as igazságügyi reform az OBT véleményezési jogát törvénybe foglalta.
A tavaszi új törvénytervezeteket viszont már elküldte – a fent leírt módon – egyeztetésre.
Az OBT most (szemben a 2024 decemberi jogalkotással, amikor nem fordult az Alkotmánybírósághoz) azt kérte az AB-tól, hogy az semmisítse meg a júniusban, a parlament által elfogadott jogszabályt. Beadványukat így jellemzik: „precedenst teremt, lehetőséget biztosítva az Alkotmánybíróság számára új hatásköre gyakorlására és az OBT véleményezési jogkörét illető garanciák megfogalmazására.” Az Országos Bírói Tanács ugyanis eddig nem élt a 2023-ban kapott új jogkörével, az AB-hoz való fordulás lehetőségével, így az AB sem tudott ezen a területen iránymutatást, jogértelmezést adni. Ezt, mint látni fogjuk, most sem tette meg.
Az OBT ugyanis azt írja: „Rendkívül erős alkotmánybírósági védelem társul a joggyakorlás megsértéséhez kapcsolódóan, ugyanakkor a joggyakorlás módja és mikéntje nélkülözi az érdemi garanciákat.” Vagyis az OBT itt végeredményben arra kéri az AB-t, hogy hívja fel a figyelmet az ő véleményezési joga garanciáinak megalkotására, amit – bár ezt nem írja le a beadvány – a jogalkotó elmulasztott. A jogalkotónak erre a mulasztására hivatkozva kérik az AB-t a mulasztásos alkotmánysértés megállapítását. Az AB viszont nem állapított meg garanciákat, a jogalkotót sem szólította fel arra, hogy ezt tegye meg, helyette – jogosultság hiányára hivatkozva – elutasította az OBT erre irányuló kérelmét. A hatalmi ágak szétválasztása miatt a testület persze nem veheti át a jogalkotó szerepét, de ítélkezésében kijelöltheti/kijelölhette volna azok irányát, kereteit.
Kádár András Kristóf, a Magyar Helsinki Bizottság társelnöke arra hívja fel a figyelmet az OBT által kért közjogi érvénytelenség megállapítása kapcsán, hogy az arra a helyzetre vonatkozik, amikor egy jogszabályt olyan módon alkotnak meg, hogy az a jogszabályok megalkotására vonatkozó szabályokat sérti, és ez súlyos sérelem. „Van mozgástér az alkotmánybírósági gyakorlatban: akkor is lehet közjogilag érvényes egy jogszabály, ha bizonyos jogalkotási szabályokat nem tartottak be. De a normasértésnek lehet olyan foka is, amikor annyira durva szabálysértés történik a jogalkotási folyamatban, hogy az AB azt mondja, hogy a jogszabály emiatt közjogilag érvénytelen, nem lehet belőle norma, mert úgy fogadták el, ahogy nem lehetett volna. Ezt eseti jelleggel mérlegeli az Alkotmánybíróság.”
Csakhogy, teszi hozzá a szakértő, „az OBT esetében van egy sui generis (egyedi, sajátos – K.Gy.) szabály, amelyik rögzíti, hogy ha nem konzultálnak a testülettel az igazságszolgáltatási rendszert érintő jogszabályok tervezetéről, akkor az AB-nek meg kell semmisítenie a jogszabályt.”
Vagyis normál esetben az AB-nek van mérlegelési joga a jogalkotási szabályok megsértésének minősítésében, de az OBT véleményezési jogának megsértése esetén nincs, mert „maga a jogalkotó mondja ki, hogy az annyira súlyos, hogy az adott jogszabályt meg kell semmisíteni”, összegez a Helsinki társelnöke.
Ehhez kapcsolódóan: „A bírák a lehető legbátrabban és a lehető legegységesebben védjék a jogállamiságot” – Brian O'Moore ír bíró
Rossz a szabályozás, de nincs szándék a javítására
Maga a szabályozás problémás, mert – hiába szerepel benne az, hogy a tervezetet meg kell küldeni véleményezésre -, nem határozza meg, hogy a véleményezésnek milyen határidőben kell megtörténnie, figyelembe véve, hogy az OBT testületi szerv, amit szabályszerűen össze kell hívni, az ülést elő kell készíteni, vitatkozni, kialakítani egy véleménytervezetet, majd azt megszavazni. Ezt nemhogy hét, de 14 napban sem lehet megcsinálni. Kádár András Kristóf megjegyzi, hogy az érdemi véleményezési idő biztosításának kormányzati negligálását a civil szervezetek vagy bárki, aki részt szeretne venni a jogszabálytervezetek társadalmi egyeztetésében, rendszeresen megtapasztalja, amikor mondjuk a pünkösdi hosszú hétvége előtt az utolsó pillanatban kerül ki egy jogszabálytervezet a kormány honlapjára, így a véleményezésre adott nyolc napból négy rögtön egy hosszú hétvége.
Az AB ezt írta határozatában: „az indítványozó közjogi érvénytelenségre vonatkozó érvelése valójában absztrakt utólagos normakontroll eljárás lefolytatására és mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállásának megállapítására irányul, amelyek indítványozására az OBT sem általánosságban, sem jelen jogorvoslati eljárás keretében nem jogosult.”
„A szabályozásnak ezt a hiányosságát pedzegeti az OBT a beadványában, ezt tekinti az Alkotmánybíróság mulasztásos alkotmánysértés felvetésének”, mondja a szakértő. Erre mondta azt az AB döntése, hogy az OBT-nek erre nincs joga, de „valójában senkinek nincs joga mulasztásos alkotmánysértés miatt panaszt tenni, viszont az Alkotmánybíróságnak - ha az elé kerülő ügyekben észleli a mulasztást - kutya kötelessége azt vizsgálni”.
Az AB nem mond semmit arról, hogy mit gondol az esetleges mulasztás fennállásáról, ami „nagyon kényelmes pozíció: ahol akarja, ott észreveszi a mulasztásos alaptörvénysértést, ahol nem akarja, ott meg nem veszi észre és elsiklik fölötte.”
Korábban bárki fordulhatott az AB-hez absztrakt normakontroll iránti kérelemmel (tehát amikor alkotmányellenességre hivatkozva kérik a jogszabály megsemmisítését az AB-től), de ezt a kört a Fidesz nagyon leszűkítette: az ombudsman, a kormány, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész és a parlamenti képviselők egynegyede jogosult erre. Vagyis az OBT-nek valóban nincs erre joga, ahogy ezt az AB-döntés is megállapítja. Mulasztásos alkotmánysértéssel kapcsolatban pedig senki nem nyújthat be panaszt, összegzi az AB-nél elérhető jogérvényesítési lehetőségeket a szakértő. Tehát senki nem kezdeményezhet eljárást kizárólag mulasztásos alkotmánysértés miatt.
Amit nagy gondnak tart, mert sok esetben az állam a mulasztásával legalább akkora problémákat tud okozni, mint egy kifejezetten alkotmányellenes szabály kodifikálásával. „De ez az Alkotmánybíróság gyakorlata. Ugyanakkor az alkotmánybíróságról szóló törvény szerint, ha a testület hatáskörei gyakorlása közben alkotmányos mulasztást észlel, akkor azzal foglalkoznia kell.”
Az ügyben az alapkérdés az, hogy az OBT véleményezési jogának biztosítását mennyire lehet formális kötelezettségként kipipálni, vagy mennyire kellene mögé tartalmat rakni. „Az Alkotmánybíróság mondhatta volna azt – és ebből a szempontból van jelentősége annak, hogy az OBT egy alkotmányos szerv –, hogy a jogalkotó igenis köteles érdemi véleményezésre lehetőséget biztosítani a jogalkotásban közreműködőnek. És ha ez nem történik meg, akkor azt úgy kell tekinteni, hogy valójában nem történt meg a véleményezés”, mondja. „De még ha úgy ítélte is meg az Alkotmánybíróság, hogy eddig nem mehet el a jogértelmezésben, akkor is észlelnie kellett volna, hogy a törvény elmulaszt megfelelő eljárási garanciákat biztosítani annak érdekében, hogy az OBT véleményezési jogát a kormány ne tudja kiüresíteni, és fel kellett volna hívnia a jogalkotót ennek a mulasztásnak az orvoslására. Ebből a szempontból abszolút van jelentősége annak az OBT beadványában szereplő – és az AB által konstatált, de félre söpört – körülménynek, hogy a kormány sohasem ad elég időt az OBT-nek arra, hogy testületként az ügyrend főszabályainak megfelelő eljárásban alakítsa ki a véleményét a jogszabálytervezetekről.”
Így ez egy teljesen formális eljárás lett, értékeli az AB-döntését, holott ez a véleményezési jog és kötelezettség egyike azoknak az uniós mérföldköveknek, melyeknek teljesítését az Európai Bizottság Magyarország kötelezettségévé tette a támogatások egy részének felszabadításáért cserébe. Ahogy azt a decemberi jogalkotás kapcsán is írtuk, az, hogy hatáskört kell biztosítani AA véleményezésre, azt jelenti, hogy annak érdemi jognak, effektív véleményezési hatáskörnek kell lennie. „Ezt az Alkotmánybíróság vizsgálhatta volna, de ezt sem akarta”, mondja Kádár András Kristóf.
Ehhez kapcsolódóan: „Ebben a rendszerben van egy szisztematikus, rendszerszerű csalás” – Kovács Ágnes alkotmányjogász a bírói függetlenségről
Akkor is áldozat, ha dacol
Az indítvány fő érvével – miszerint a nem érdemi egyeztetés valójában nem egyeztetés – az AB arra jutott, hogy vizsgálata csak „arra terjed ki, hogy a Törvény előkészítéséért felelős szerv lehetővé tette-e az OBT számára a Törvény tervezetének véleményezését.” Az pedig tényszerűen megállapítható, hogy az Igazságügyi Minisztérium a 2025. április 4-én megküldött tervezet véleményezésére eredetileg 7, majd határidő-hosszabbítást követően 14 napot adott, és az OBT e határidőn belül meg is küldte szakmai álláspontját tartalmazó válaszát. „A Törvény véleményezése nem lehetetlenült el, így az OBT véleményezési jogát a Törvény előkészítéséért felelős szerv nem sértette meg. Az Alkotmánybíróság ezért a jogorvoslati kérelmet elutasította.”
Ahogy abban, hogy az OBT nem jogosult mulasztásos alkotmánysértés megállapítását kérni, az AB-nek igaza van: ha ott az OBT véleménye, akkor mégis lehetett véleményezni. Csakhogy, mondja a Helsinki társelnöke, van arra példa, „hogy akkor is valamiféle jogsértésnek az áldozata valaki, ha megteszi azt, amitől el akarták tántorítani”. Kádár András Kristóf egy, a Strasbourgi bíróság elé került lengyel ügyet említ analógiaként. A lengyel hatóságok is megtiltották az ottani Pride-ot, de dacolva lehetséges következményekkel, ott is megtartották a demonstrációt. A lengyel állam pedig azzal védekezett, hogy hogyan történhetett volna a szabadságjogok megsértése, ha végül volt vonulás. „A strasbourgi bíróság viszont azt mondta, hogy az, hogy a panaszos minden nehézség és hatósági intézkedés, illetve mulasztás ellenére megtartotta a gyűlést, nem jelenti feltétlenül azt, hogy nem sérülhetett a gyülekezési joga, és ezért nincsen áldozati státusza. Bizonyos értelemben hasonló a helyzet itt is. Az, hogy a testületként működő OBT a hosszabbítással együtt is nyilvánvalóan elégtelen határidő ellenére tető alá tudott hozni egy véleményt, nem jelenti azt, hogy megfelelően biztosították a véleményezési jogát, tehát hogy ez a jog nem csorbult.”
Ne szóljanak bele!
Egy bíró megkérdezettünk arra hívja fel a figyelmet, hogy a 2024 december 20-i, az OBT-t teljesen kihagyó, a bírókat és szervezeteiket felháborító jogalkotásnál az OBT nem csak azért nem fordult az AB-hoz, mert túllépte volna az erre törvényben adott 15 napos határidőt, hanem azért sem, mert költségvetést érintő jogszabály nem támadható meg az AB-nál. Az igazságügyi módosítókat pedig egy költségvetést módosító salátatörvénybe tették, így is megfosztva az OBT-t ettől a lehetőségtől. „Tehát kizárt volt az AB-hez fordulás, de ezt mégsem az OBT-nek kellett volna kimondania magáról, hanem akkor is az Alkotmánybíróságnak. Így igazolódott volna, hogy az OBT ki van játszva.” Az OBT beadványával most is jogalkotási trükkre hívja fel óvatosan a figyelmet, amit – hasonlóan eredménnyel, mint a mostani -, akkor is megtehetett volna.
A testületet nehéz helyzetbe hozta a júniusi szituáció, mondja egy másik bíró a mostani AB-hez fordulás kapcsán, mert nagyon sok bírálat érte volna a bírói társadalom részéről, ha nem ad ki véleményt a törvényjavaslatról. „Nem tehették meg azt, hogy nem fejtik ki az álláspontjukat olyan kérdésekről, mint a vagyoni elégtétel és társai, melyek húsbavágóak a bíróságok működésében”, mondja.
Ha a tavalyi négyoldalú megállapodás aláírása után erős bizalomvesztést elszenvedett testület nem írja meg a véleményét, akkor a bírók újból megkérdezhették volna, hogy hogyan lehetnének a mi legfőbb képviseleti szervünk, ha egy ilyen helyzetben nem fejezik ki a szakmai tiltakozásukat?
Viszont azzal, hogy megfogalmazta az álláspontját és azt elküldte a minisztériumnak, adott az alkotmánybíróságnak egy könnyű menekülőutat, hiszen az mondhatta: de hát véleményezett az OBT, akkor miről beszélünk? Vagyis az OBT ezzel a saját panaszosi pozícióját gyengítette.
A másik oldal pedig hatékonyan kiegészítette egymást: a jogalkotó elmulasztotta a véleményezési jog garanciáit megadni, az AB pedig ezt nem tette meg. Maradhat minden ugyanúgy, ha már 2023-ban bekövetkezett az a nem kívánt helyzet, hogy az EU megerősíttette az OBT fék és ellensúly szerepét.
